De rekenkundige ondergrens

Groot nieuws op vrijdag 13 juni jl. Met trots presenteerde het (demissionaire) Kabinet de oplossing voor het stikstofprobleem. Na jarenlang zwoegen op dit dossier werd met veel bombarie dé oplossing aangekondigd. Het hoofdpijndossier dat zowel de heer Rutte als de heer Schoof moedeloos maakte vanwege de enorme complexiteit, blijkt te zijn opgelost: alles onder de
1 mol/ha/jr kan niet met voldoende zekerheid worden gemeten en als je het niet kan meten is het er niet. Opgelost!

Zoals u wellicht leest, ben ik wat sceptisch over deze insteek. Niet omdat het juridisch niet zou kunnen: we hebben in de ViA15-uitspraak gezien dat een afkap op basis van een rekenkundig argument mogelijk is. Ook niet vanwege de te verwachten impact: de PAS-melders zijn in één klap uit de brand en circa 80% van de bouwprojecten hoeft zich niet meer te buigen over het stikstofvraagstuk. Mijn scepsis komt voort uit het volgende.

Wat is de oplossing?

De rekenkundige ondergrens wordt voorgesteld omdat vanaf 1 mol/ha/jr de meetdetectielimiet wordt overschreden. Onder deze waarde is volgens wetenschapper Petersen een depositie niet met voldoende zekerheid van nul te onderscheiden en kan een berekende depositiebijdrage niet met voldoende wetenschappelijke zekerheid worden gerelateerd aan een individuele bron (“er kan geen causaal verband worden vastgesteld”). Als gevolg hiervan zou geen rekening moeten worden gehouden met waarden beneden de 1 mol/ha/jr.
Een rekenkundige ondergrens onderscheidt zich hierbij van een drempelwaarde in de zin dat de ondergrens voortkomt uit de onmogelijkheid de depositie te detecteren. Een drempelwaarde is veeleer een keuze waarvoor zou moeten gelden dat de betreffende depositie geen ecologisch relevante gevolgen kan hebben. In zoverre is een rekenkundige ondergrens geen beleidsmatige keuze, maar een beperking van onze wetenschappelijke kennis.
Het voordeel van de rekenkundige ondergrens is dat dit wetenschappelijk inzicht gelijk kan worden ingebracht in een procedure. Wat overigens gelijk de vraag oproept waarom dit niet al tien jaar geleden is gedaan?

Wat schrijft de Raad van State?

De Afdeling advisering van de Raad van State is bepaald niet overtuigd van de door de minister aangereikte oplossing. De Afdeling advisering concludeert onder meer het volgende:

“Het eventueel niet kunnen meten van de stikstofdepositie, betekent niet dat deze niet zo adequaat mogelijk kan worden berekend en worden ingeschat. Het verspreidingsgedrag van stikstof hangt van meer factoren af dan alleen de meetdetectie. Met die factoren wordt rekening gehouden in de modellen op basis waarvan AERIUS Calculator werkt. AERIUS Calculator is het best beschikbare instrument voor de berekening van de stikstofdepositie, ook in individuele gevallen.

Het introduceren van de voorgestelde ondergrens van 1 mol/ha/jaar brengt niet geringe risico’s mee. Die ondergrens zal, naar verwachting, in procedures bij de rechter ter discussie worden gesteld. Of deze dan overeind blijft, is in het licht van artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn allerminst zeker. Er zal in individuele gevallen steeds een motivering gegeven moeten kunnen worden dat bij toepassing van de ondergrens is uitgesloten dat er significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied zullen zijn, waarbij zulke gevolgen ook cumulatief gezien moeten zijn uitgesloten. Zo’n motivering moet zijn gebaseerd op de beste wetenschappelijke kennis ter zake. In procedures zal de vraag aan de orde kunnen komen of het expert-oordeel, waarover geen volledige consensus op alle onderdelen bestaat, zodanig wetenschappelijk gedragen is dat het verantwoord is om de voorgestelde ondergrens toe te passen bij de beoordeling of significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied kunnen worden uitgesloten.“

Projecten boven de rekengrens

Voor projecten van 1 mol/ha/jr of meer zal hoe dan ook een vergunningplicht blijven gelden. Uit de uitspraken over intern en extern salderen volgt dat voor het verlenen van deze vergunningen moet worden voldaan aan het zogenoemde additionaliteitsvereiste. Hieruit volgt dat als blijkt dat een (blijvende) daling van de stikstofdepositie nodig is, aannemelijk moet worden gemaakt dat de beëindiging van de saldogevende activiteit niet nodig is om de (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau te realiseren.
Vorenstaande opgave wordt natuurlijk enkel groter, als daarbij ook rekening moet worden gehouden met een toename van een onbepaald aantal projecten dat leidt tot stikstofdeposities tot 1 mol/ha/jr. Saldogevende activiteiten zullen dan sneller nodig zijn om te voldoen aan de opgave die Nederland heeft op grond van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn en minder makkelijk inzetbaar zijn voor saldering in het kader van vergunningverlening.
In dit verband heeft de stichting Mobilisation of the Envoirment erop gewezen dat ook intrekking van bestaande natuurvergunningen eerder aan de orde zal moeten zijn, omdat het minder makkelijk is om de toename van niet-vergunde stikstofdepositie te reguleren.

Oplossing of foplossing?

We hebben het over dé mogelijke oplossing van één van de grootste problemen in de fysieke leefomgeving waarmee we in de afgelopen jaren zijn geconfronteerd. Twee van de drie resterende coalitiepartijen vermelden de op 13 juni jongstleden gepresenteerde oplossing niet op hun eigen website, terwijl het potentieel een historische oplossing zou zijn van een Kabinet dat verder niet uitblinkt in daadkracht. En dat met nieuwe verkiezingen in het vooruitzicht. Waar politieke partijen zich doorgaans staan te verdringen om hun slagvaardigheid te tonen, blijft het in dit even complexe als belangrijke dossier tamelijk stil. Hoewel deze waarneming in beginsel niets zegt over de haalbaarheid van de oplossing, zegt het wel iets over de (interne) verwachtingen daarover.
Dat de verwachting over de rekenkundige ondergrens niet hooggespannen is, kan ik goed begrijpen. De weerlegging van de kritiek van de Afdeling advisering door de minister is niet overtuigend te noemen, vrij vertaald is het standpunt: wetenschappers verschillen van inzicht en ik mag een knoop doorhakken. Met de fundamentele kritiek van de Afdeling advisering dat niet enkel de meetdetectie doorslaggevend is voor de te bepalen stikstofdepositie, wordt in de reactie van de minister bijvoorbeeld niets gedaan. Leest u in dit verband vooral ook wat de ambtenaren van de minister ervan vinden.

Het zou mij verbazen als wij het onszelf al jarenlang veel te moeilijk hebben gemaakt, terwijl de oplossing kennelijk zo voor de hand ligt. Als de minister niet stevig aan de onderbouwing schaaft, vrees ik dat de rekenkundige ondergrens de eindstreep niet haalt.
Ten slotte constateer ik dat de rekenkundige ondergrens op geen enkele manier bijdraagt aan het verbeteren van onze natuur. Ik verwacht dat verder uitstel van natuurherstelmaatregelen zich eerder vroeg dan laat tegen ons zal keren, voor zover dat niet al het geval is. Daarmee kwalificeert ook het succesvol invoeren van een rekenkundige ondergrens als het doorschuiven van een hete aardappel.