Omgevingswetuitspraak OPA (binnenplans): uitgebreide procedure niet van toepassing, geen advies raad, participatie en toetsing aan ETFAL?

In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekers tegen de verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van een vrijstaande woning met kelder en het aanleggen van een zwembad op het adres van [adres] in Oegstgeest. Met het bestreden besluit van 30 januari 2025 heeft het college deze vergunning aan vergunninghouder verleend.

Vergunninghouder heeft een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor bovengenoemd bouwplan. Ter plaatse was een woning aanwezig, die inmiddels is gesloopt. Het bouwplan bestaat uit twee bouwlagen, met een maximale bouwhoogte (nokhoogte) van 8,49 meter.

Met het bestreden besluit heeft het college – voor zover hier van belang – de gevraagde omgevingsvergunning verleend op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet (Ow) voor een omgevingsplanactiviteit.

In het bestreden besluit heeft het college overwogen dat het bouwplan niet voldoet aan de regels van het omgevingsplan, omdat:

– de maximale vloeroppervlakte van 50 m2 door de kelder met een vloeroppervlakte van 76,94 m2 (bvo) wordt overschreden;

– de maximale goothoogte van 4 meter met circa 0,09 meter wordt overschreden;

– de maximale bouwhoogte van 7 meter door nokhoogten van 7,72 meter, respectievelijk 8,15 meter en 8,49 meter wordt overschreden;

– het afdakje boven de hoofdentree (luifel) niet valt onder de definitie van ‘ondergeschikte bouwdelen’ en niet aan de geldende bouwregels voldoet;

– het dakoverstek aan de voorgevel de grens van de bestemming “Wonen” overschrijdt.

Verzoekers verzetten zich in deze procedure uitsluitend tegen de overschrijding van de maximale bouwhoogte. Het college heeft ten aanzien van deze overschrijding overwogen dat, nu die niet meer bedragen dan 1,5 meter, deze met toepassing van artikel 16.4, onder a, van de planregels vergunbaar zijn. Vanuit ruimtelijk en stedenbouwkundig oogpunt bestaan hiertegen volgens het college geen bezwaren.

Ingevolge artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.

Een omgevingsplanactiviteit wordt in de bijlage bij de Ow gedefinieerd als:

een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan,

een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of

een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.

Ingevolge artikel 8.0a, eerste lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving wordt, voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een omgevingsplanactiviteit, als het gaat om een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten, de omgevingsvergunning verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning.

Ter plaatse geldt het omgevingsplan gemeente Oegstgeest. Ingevolge artikel 22.1 van de Ow bestaat het tijdelijke deel van dit Omgevingsplan uit het bestemmingsplan “1e partiële herziening Oudenhof en Klinkenbergerplas (herstelbesluit)” en de zogeheten Bruidsschat1. Het bouwplan is voorzien op gronden met de functies “Wonen” en “Tuin”, met de aanduidingen “Vrijstaand”, “maximale goothoogte 4 meter” en “maximale bouwhoogte 7 meter”.

Ingevolge artikel 16.2.1, aanhef en onder h, van de planregels is ter plaatse van de aanduiding “maximale bouwhoogte (m)” ten hoogste de aangegeven bouwhoogte toegestaan.

Ingevolge artikel 16.4, aanhef en onder a, van de planregels kan het bevoegd gezag met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 16.2.1., aanhef en onder h, ten behoeve van het realiseren van een dakopbouw/nokverhoging met dien verstande dat de nokhoogte met maximaal 1,5 m verruimd mag worden.

In artikel 22.279 van het omgevingsplan is bepaald dat, voor zover voor een activiteit in het tijdelijke deel van dit omgevingsplan, bedoeld in artikel 22.1, onder a, van de Omgevingswet, is bepaald dat bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van daarbij aangegeven regels, deze bepaling geldt als verbod om de activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten.

In artikel 22.280 van het omgevingsplan is bepaald dat, voor zover de in het tijdelijke deel van dit omgevingsplan, bedoeld in artikel 22.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet gestelde regels over het voor een activiteit als bedoeld in artikel 22.279 bij omgevingsvergunning afwijken van regels in dat tijdelijke deel de verplichting bevatten om als de activiteit niet in strijd is met die regels de omgevingsvergunning te verlenen, deze verplichting wordt gelezen als een bevoegdheid.

Peil

Het college heeft volgens verzoekers bij het bepalen van de bouwhoogte van de woning een onjuist peil gehanteerd, omdat ten onrechte is gemeten vanaf het maaiveld en niet vanaf de kruin van de weg die nabij het bouwplan ligt. Als gevolg daarvan wordt het bouwplan in werkelijkheid nog hoger dan op de tekeningen is weergegeven, zodat onder meer het bezonningsonderzoek niet op adequate wijze is uitgevoerd.

De voorzieningenrechter overweegt over dit betoog als volgt.

Op grond van artikel 1.63 van de planregels wordt onder peil verstaan:

bij ligging aan een weg: de kruin van de weg;

bij ligging aan een anderszins verhard terrein: de bovenkant van dat terrein;

bij ligging anders dan aan een weg of verhard terrein: het maaiveld;

(…).

Op grond van artikel 2.2 van de planregels wordt de bouwhoogte van een bouwwerk gemeten vanaf het peil tot aan het hoogste punt van een gebouw of van een bouwwerk, geen gebouwen zijnde, met uitzondering van ondergeschikte bouwonderdelen, zoals schoorstenen, antennes, en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen.

Uit de situatietekening van het bouwplan in het dossier blijkt dat de afstand van de voorgevel van de nieuwe villa tot de rand van de weg circa 11 meter bedraagt, wat ter zitting door de architect van vergunninghouder onweersproken is bevestigd. Daarnaast blijkt uit de stukken dat zich tussen de nieuwe woning en het openbare gebied aan de (adres) verschillende bomen van enige omvang bevinden. Onder deze omstandigheden kan naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet worden staande gehouden dat het bouwplan aan een weg ligt, zoals bedoeld in artikel 1.63, onder a, van de planregels. Naar voorlopig oordeel kunnen verzoekers daarom niet worden gevolgd in hun stelling dat het college de bouwhoogte van het bouwplan onjuist heeft vastgesteld door uit te gaan van het verkeerde peil.

Het betoog slaag niet.

Verzoekers betogen dat het college ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 16.4, onder a, van het tijdelijk deel van het omgevingsplan, omdat volgens hen geen sprake is van een dakopbouw/nokverhoging. Onder verwijzing naar de definitie van het begrip “dakopbouw” in artikel 1.37 van de planregels, stellen verzoekers dat het bouwplan niet voorziet in een toevoeging aan een hoofdgebouw door verhoging van de nok of de bovenste dakrand, waardoor het silhouet van het oorspronkelijke gebouw verandert. Volgens verzoekers is artikel 16.4 van de planregels slechts bedoeld voor situaties waarin de nok van een reeds bestaand hoofdgebouw wordt verhoogd, niet om de bouwmogelijkheden voor een nog te realiseren hoofdgebouw te verruimen.

De voorzieningenrechter stelt vast dat het begrip “nokverhoging” niet is gedefinieerd in het omgevingsplan. Het door verzoekers aangehaalde artikel 1.37 van de planregels speelt in dit verband geen rol, nu dit slechts een definitie van het begrip “dakopbouw” bevat en geen duidelijkheid biedt over de uitleg van het begrip “nokverhoging”. Wat onder “nokverhoging” moet worden verstaan kan evenmin worden afgeleid uit de plansystematiek en de toelichting bij het omgevingsplan. Naar voorlopig oordeel volgt uit de tekst van artikel 16.4 van de planregels niet dat van een nokverhoging in de zin van deze bepaling slechts sprake is bij een wijziging van een reeds bestaand hoofdgebouw. De tekst van artikel 16.4 van het omgevingsplan biedt hiervoor geen aanknopingspunten. Er is dan ook geen reden om verzoekers te volgen in de door hun voorgestane beperkte uitleg van dit begrip. De voorzieningenrechter neemt hierbij in aanmerking dat deze door verzoekers bepleite beperkte uitleg het onwenselijke gevolg zou hebben dat eerst een hoofdgebouw met een hoogte van maximaal 7 meter zou moeten worden gerealiseerd, waarna dit vervolgens met maximaal 1,5 meter verhoogd zou kunnen worden.

Verplichte advisering gemeenteraad?

Ingevolge artikel 16.15, eerste lid, van de Ow worden bij algemene maatregel van bestuur bestuursorganen of andere instanties aangewezen die, in daarbij aangewezen gevallen, in de gelegenheid worden gesteld om aan het bevoegd gezag of een ander bestuursorgaan advies uit te brengen over een aanvraag om een besluit op grond van deze wet.

Ingevolge artikel 16.15a, aanhef en onder b, van de Ow wordt op grond van artikel 16.15, eerste lid, onder 1°, in ieder geval de gemeenteraad als adviseur aangewezen als het gaat om een aanvraag om een omgevingsvergunning voor in door de gemeenteraad aangewezen gevallen van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.

De gemeenteraad van Oegstgeest heeft een lijst (vaststelling gevallen adviesrecht raad, gevallen verplichte participatie en gevallen uitgebreide procedure bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten, delegatiebesluit”, Gemeenteblad 2023, nr. 22415) van gevallen opgesteld waarin hij het recht heeft om advies te geven over de aanvraag van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, zoals bedoeld in artikel 16.15a, aanhef en onder b, van de Ow. Het betreft onder meer aanvragen voor projecten met een “behoorlijke ruimtelijke impact”, zoals het vergroten van bestaande bebouwingsmogelijkheden met meer dan 10%.

Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat een advies van de gemeenteraad in dit geval niet vereist was.

De bouwhoogte van de woning is in dit geval vergund met gebruikmaking van de mogelijkheden die het omgevingsplan biedt, inclusief de hierin opgenomen mogelijkheid om medewerking te verlenen aan nokverhogingen zoals bedoeld in artikel 16.4 van de planregels. Dat betekent dat in zoverre geen sprake is van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit en dat reeds daarom – gelet op de formulering van de lijst van de gemeenteraad – geen adviesrecht voor de gemeenteraad bestaat.

Had de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd moeten worden?

Ingevolge artikel 16.65, vierde lid, van de Ow kan het bevoegd gezag afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij besluit van toepassing verklaren op de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit:

a. als het gaat om een activiteit die aanzienlijke gevolgen heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving, en

b. waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben.

In de hiervoor bedoelde lijst waarmee gevallen zijn aangewezen waarin de gemeenteraad een adviesrecht heeft, heeft de gemeenteraad het college tevens verzocht in nader omschreven gevallen de uitgebreide procedure te volgen bij het voorbereiden van een besluit op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Anders dan verzoekers menen, volgt hieruit niet dat het college in dit geval verplicht was de uitgebreide procedure te volgen. Gelet op artikel 16.65, vierde lid, van de Ow is de beslissing om afdeling 3.4 van de Awb – de uitgebreide voorbereidingsprocedure – toe te passen in een geval als dit voorbehouden aan het college. Het college is immers het bevoegd gezag om op de aanvraag te beslissen. Nu het college geen besluit heeft genomen om de uitgebreide procedure toe te passen en ook geen sprake is van een geval waarvoor bij algemene maatregel van bestuur is bepaald dat de uitgebreide procedure van toepassing is of waarin de aanvrager heeft verzocht om of heeft ingestemd met toepassing van die procedure, heeft het college naar voorlopig oordeel terecht de reguliere voorbereidingsprocedure toegepast.

Het betoog slaagt niet.

Participatie

Verzoekers voeren aan dat participatie in dit geval verplicht was voorgeschreven en had moeten plaatsvinden conform het gemeentelijke participatiebeleid. Anders dan het college veronderstelt, zijn volgens verzoekers niet alle directe buren over het bouwplan geïnformeerd. Daarnaast volgt volgens hen uit het bestreden besluit onvoldoende welke resultaten de participatie die heeft plaatsgevonden heeft opgeleverd en hoe die resultaten in het uiteindelijke plan zijn verwerkt.

Ingevolge artikel 16.55, zevende lid, van de Ow kan de gemeenteraad gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is, kan worden ingediend. De gemeenteraad van Oegstgeest heeft van deze bevoegdheid gebruik gemaakt. In de lijst waarin ook gevallen zijn aangewezen waarin de gemeenteraad adviesrecht heeft en waarin het college is verzocht in bepaalde gevallen de uitgebreide procedure te volgen, heeft de gemeenteraad ook gevallen aangewezen waarin de aanvrager van een omgevingsvergunning verplicht is participatie te organiseren. Het betreft – voor zover hier van belang – dezelfde gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten waarvoor de gemeenteraad ook adviesrecht heeft. Zoals is overwogen onder 10.2 is naar voorlopig oordeel van een dergelijk geval in deze zaak geen sprake, in ieder geval niet voor zover het gaat om de door verzoekers bestreden bouwhoogte van het bouwplan. Dat betekent dat in dit geval geen verplichting tot participatie gold alvorens de omgevingsvergunning kon worden aangevraagd.

Artikel 16.55, zesde lid, van de Ow in samenhang gelezen met artikel 7.4, eerste lid, van de Omgevingsregeling verplicht de aanvrager om bij de aanvraag aan te geven of burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken. Uit artikel 7.4, tweede lid, van de Omgevingsregeling volgt dat als burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken, de aanvrager bij de aanvraag gegevens verstrekt over hoe zij zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn.

Uit deze bepalingen volgt dat de aanvrager van een omgevingsvergunning dient kenbaar te maken of participatie heeft plaatsgevonden en, zo ja, wat hiervan de resultaten waren. Aan deze vereisten is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter voldaan. Bij de vergunningaanvraag is immers een verslag gevoegd waarin is toegelicht op welke wijze en met wie participatie heeft plaatsgevonden en welke afspraken zijn gemaakt.

Dat er met verzoeker geen contact is geweest doet hieraan niet af. Vergunninghouder heeft ter zitting onweersproken toegelicht dat hij meerdere pogingen heeft ondernomen om met (partij) in contact te komen, maar dat dit in verband met langdurig verblijf in het buitenland van (partij) niet is gelukt. De voorzieningenrechter ziet geen reden om aan de juistheid van deze toelichting van vergunninghouder te twijfelen, te meer nu ter zitting door verzoeker is bevestigd dat (partij) inmiddels is verhuisd naar Spanje en zijn huis te koop heeft gezet.

Dat het participatietraject niet heeft geleid tot het wegnemen van de bezwaren van verzoekers, leidt niet tot het oordeel dat vergunninghouder niet heeft voldaan aan de op hem rustende verplichtingen met betrekking tot participatie. Uit de toepasselijke wettelijke bepalingen volgt immers slechts dat – als participatie heeft plaatsgevonden – inzichtelijk moet worden gemaakt hoe deze participatie is vormgegeven en wat daarvan de resultaten waren, niet dat het participatietraject moet leiden tot een voor alle betrokkenen gewenste uitkomst (Rb. Gelderland 11 april 2024, (ECLI:NL:RBGEL:2024:21263.

Het betoog slaagt niet.

Evenwichtige toedeling van functies aan locaties

Verzoekers voeren aan dat geen sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, omdat het college niet is ingegaan op de visuele en ruimtelijke gevolgen van het bouwplan voor de omgeving. Zij kunnen de door het college gegeven motivering voor de aanvaardbaarheid van de hogere nokhoogte niet volgen. Zo hebben de meeste woningen in de wijk een (toegelaten) nokhoogte van 7 meter, is er een aantal woningen met een nokhoogte die valt binnen de 10% afwijkingsmogelijkheid die het omgevingsplan biedt en is er maar één woning met een nokhoogte van 8,5 meter.

De voorzieningenrechter volgt verzoekers hierin niet. De overschrijdingen van de maximale bouwhoogte zijn vergund met gebruikmaking van artikel 16.4 van de planregels. Gelet op artikel 22.280 van het omgevingsplan moet, ook bij gebruikmaking van de binnenplanse beoordelingsregels uit het tijdelijk deel van het omgevingsplan, worden beoordeeld of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ABRvS 19 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1183 en 13 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4624).

Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college in het bestreden besluit voldoende toegelicht dat hiervan sprake is. Met betrekking tot de overschrijding van de maximale bouwhoogte heeft het college uiteengezet dat hiertegen vanuit ruimtelijk en stedenbouwkundig oogpunt geen bezwaren bestaan, mede nu zich in de directe omgeving meerdere woningen bevinden met een nokhoogte van meer dan 7 meter en nu uit een bezonningsstudie is gebleken dat er qua bezonning geen onevenredige nadelige effecten zijn op de aangrenzende percelen. Volgens het college bestaan er ook gezien de grootte van het perceel, de afstand van het bouwplan tot de erfgrenzen en de beperkte overschrijding van de maximale bouwhoogte geen redenen om het aangevraagde bouwplan te weigeren.

In wat verzoekers hebben aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen reden om deze motivering van het college niet te volgen. Daarbij acht de voorzieningenrechter tevens van belang dat in de ruimtelijke onderbouwing bij het bouwplan – die als bijlage deel uitmaakt van de omgevingsvergunning – onder meer een inventarisatie is opgenomen van 15 bestaande villa’s in de omgeving van het bouwplan en gemotiveerd is toegelicht waarom het bouwplan aansluit bij het bestaande bebouwingsbeeld in de wijk.

Het betoog slaagt niet.