Onteigening nieuwe stijl: zelfrealisatie

De Omgevingswet (Ow) bepaalt dat pas van zo’n onteigeningsbelang sprake is, als aan drie vereisten is voldaan:

de onteigening vindt plaats in het belang van het ontwikkelen, gebruiken of beheren van de fysieke leefomgeving,

de onteigening is urgent, en

de onteigening is noodzakelijk.

In dit blog staan we stil bij dit laatste vereiste: de noodzakelijkheid. Wanneer is daarvan geen sprake?

Noodzaak en ‘zelfrealisatie’

Een onteigening is niet noodzakelijk als de overheid onvoldoende heeft geprobeerd het eigendom van een eigenaar aan te kopen. Daarnaast is onteigening niet noodzakelijk als het belang waarvoor wordt onteigend – zoals de aanleg van een (spoor)weg – in de door de overheid gewenste vorm ook door de eigenaar zelf kan worden verwezenlijkt. Er is dan sprake van ‘zelfrealisatie’.

Bij zelfrealisatie neemt de eigenaar als het ware het heft in eigen handen. Als een overheid bijvoorbeeld wil dat een weiland wordt vernat, en niet meer wordt gebruikt voor agrarische doeleinden, dan is het niet per se noodzakelijk dat dit weiland in eigendom is van de overheid. Een mogelijkheid is dat de eigenaar zelf het weiland vernat, en zijn agrarische activiteiten stopt. In dat geval behoudt de eigenaar zijn eigendom en de regie. Tegelijkertijd wordt het project van de overheid gerealiseerd. De onteigening is dan niet meer noodzakelijk.

Een eigenaar kan niet zomaar besluiten het project van de overheid zelf te realiseren. Hij moet zich op zelfrealisatie beroepen. Een ‘beroep op zelfrealisatie’ slaagt alleen als:

de eigenaar aantoont bereid én in staat te zijn om de verwezenlijking van de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer van de fysieke leefomgeving zelf te regelen,

de eigenaar daar ook concrete en op uitvoering gerichte voornemens voor heeft, die hij tijdig kenbaar heeft gemaakt aan het bevoegd gezag, en

de eigenaar de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer van de fysieke leefomgeving zal verwezenlijken op de door het bevoegd gezag beoogde wijze.

Zelfrealisatie onder de Ow

Onder de Ow wijst een bestuursorgaan zélf de te onteigenen onroerende zaken aan, in een onteigeningsbeschikking. Vroeger, onder de Onteigeningswet, wees de Kroon een te onteigenen eigendom aan in een koninklijk besluit.

De Kroon liet zich in de koninklijke besluiten regelmatig heeft uit over beroepen op zelfrealisatie. [1] Hieruit zijn in de loop der tijd standaardoverwegingen ontstaan, de zogenaamde ‘Kroonjurisprudentie’.

In de Ow zijn deze standaardoverwegingen (deels) gecodificeerd:

‘Kroonjurisprudentie’[2]

Artikel 11.7 lid 2 Ow

De eigenaar moet bereid en in staat zijn om het werk waarvoor wordt onteigend, te realiseren.

De eigenaar moet over voldoende grond beschikken om de bestemming op doelmatige wijze zelf te kunnen realiseren of om een afzonderlijk deel van het complex te kunnen realiseren. Wanneer er sprake is van een bestemmingsplan dat integraal moet worden uitgevoerd kan de eigenaar eveneens geen beroep op zelfrealisatie doen, indien hij daarvoor onvoldoende grond bezit.

De eigenaar moet aantonen bereid en in staat te zijn om de verwezenlijking van de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer van de fysieke leefomgeving op zich te nemen (sub a);

Zulks overeenkomstig de door de onteigenaar bepaalde wijze van planuitvoering. Als de eigenaar een andere vorm van planuitvoering dan de onteigenaar voorstaat, moet de verzoekere om onteigening aantonen dat het algemene belang de gewenste vorm van uitvoering vordert.

Als de eigenaar een andere vorm van planuitvoering dan de onteigenaar voorstaat, moet de verzoekere om onteigening aantonen dat het algemene belang de gewenste vorm van uitvoering vordert.

De eigenaar zal de beoogde vorm van ontwikkeling, gebruik of beheer van de fysieke leefomgeving verwezenlijken op de door het bevoegd gezag beoogde wijze (sub c);

De door de grondeigenaar gewenste vorm van planuitvoering moet aan de grondeigenaar kenbaar zijn. De vorm van planuitvoering kan worden afgeleid uit de planregels en de toelichting van een bestemmingsplan en uit eventueel daarvan deel uitmakende inrichtings- en verkavelingsschetsen. De gewenste vorm van uitvoering kan ook tot uitdrukking komen in een exploitatieplan.

De eigenaar moet daarvoor concrete en op uitvoering gerichte voornemens hebben en die aan het bevoegd gezag kenbaar hebben gemaakt (sub b).

Vanuit een oogpunt van een doelmatige aanleg en beheer kan het noodzakelijk zijn dat de onteigenaar de gronden in eigendom krijgt, zodat alle gronden in een gebied in één hand gehouden worden.

Niet gecodificeerd.

Conclusie

Uit bovenstaande tabel blijkt dat de Kroonjurisprudentie in (zeer) lichte vorm is opgenomen in de Ow. In de literatuur klinken daarom geluiden dat deze wetswijziging die tot codificatie van de Kroonjurisprudentie heeft geleid, te beperkt is. Al helemaal gezien het doel: het bestaande beleid van de Kroon voortzetten. De verwachting is dat de Kroonjurisprudentie een centrale rol blijft innemen bij de invulling van het begrip zelfrealisatie, ook al is dit nu deels vastgelegd. Hoe dit er precies uit komt te zien, zal de tijd leren.

Voetnoten

[1] Ontleend aan Sluysmans & Van der Werf, Onteigeningsrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2023, p. 35-36.

[2] Zie bijvoorbeeld KB 16 februari 2023, Stcrt. 2023, 7130 (Midden-Delfland).