Uitspraak Flora- en fauna-activiteit onder Omgevingswet over het afschieten van ganzen (Bal/Bkl)

Het is verboden een flora- en fauna-activiteit te verrichten zonder omgevingsvergunning in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen (artikel 5.1, tweede lid onder g van de Omgevingswet). Op grond van de Omgevingsverordening Zeeland 2024 is het doden van de grauwe gans en de brandgans, in overeenstemming met de genoemde voorwaarden toegestaan (artikel 11.42 van het Bal maakt het mogelijk om in de omgevingsverordening gevallen aan te wijzen waarvoor het verbod onder artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder g niet geldt). Artikel 2.149 van de Omgevingsverordening stelt regels voor het doden van de grauwe gans, artikel 2.151 voor de brandgans. De verleende vergunning beoogt om in aanvulling op deze ontheffing de jacht onder ruimere voorwaarden toe te staan.

In artikel 8.74j van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) zijn de toetsingsgronden voor de vergunning opgenomen. Kort gezegd moet getoetst worden of:

-Er geen andere bevredigende oplossing dan het verrichten van de activiteit bestaat;

-De activiteit nodig is voor één van de genoemde doelen;

-De activiteit niet leidt tot verslechtering van de staat van instandhouding van de betreffende soort.

In de vergunning is opgenomen dat jagers de zorgplicht uit het Bal in acht moeten nemen en dat dus voorkomen moet worden dat er schade wordt aangericht aan beschermde planten en dieren. Naar voorlopig oordeel is daarmee voldoende voldaan aan het voorzorgsbeginsel.

Op 27 juni 2024 vraagt de Faunabeheereenheid Zeeland een vergunning aan om in aanvulling op de vrijstelling het doden van ganzen met een geweer uit te mogen voeren vanaf één uur voor zonsopkomst tot één uur na zonsondergang en voor het gebruik van lokvoer en elektronisch versterkte lokmiddelen. Ook wordt vergunning aangevraagd voor het gebruik van slag- snij- of steekwapens indien een gans ziek wordt geschoten en geen vangschot mogelijk is.

Op 8 oktober heeft het college de omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit verleend. Verzoekster maakt hiertegen bezwaar.

Op 23 mei 2025 neemt het college een beslissing op bezwaar.

Het is verboden een flora- en fauna-activiteit te verrichten zonder omgevingsvergunning in bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen (artikel 5.1, tweede lid onder g van de Omgevingswet).

Op grond van de Omgevingsverordening Zeeland 2024 is het doden van de grauwe gans en de brandgans, in overeenstemming met de genoemde voorwaarden toegestaan (artikel 11.42 van het Bal maakt het mogelijk om in de omgevingsverordening gevallen aan te wijzen waarvoor het verbod onder artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder g niet geldt). Artikel 2.149 van de Omgevingsverordening stelt regels voor het doden van de grauwe gans, artikel 2.151 voor de brandgans. De verleende vergunning beoogt om in aanvulling op deze ontheffing de jacht onder ruimere voorwaarden toe te staan.

Concreet wordt in dit geval vergunning aangevraagd voor de volgende verboden:

– Het gebruiken van slag- snij- of steekwapens bij het doden van de ganzen (artikel 11.37, eerste lid onder a van het Bal. En artikel 11.71 van het Bal, maar dat is niet genoemd in het bestreden besluit.).

– Het verbod om het geweer te gebruiken voor zonsopgang en na zonsondergang (artikel 11.83, eerste lid onder a van het Bal).

– Het verbod om van nature in het wild levende vogels te doden met een middel waarmee elektronisch versterkte lokgeluiden kunnen worden gemaakt (artikel 11.40, eerste lid onder a, sub 1 en 2 in samenhang met het tweede lid onder d van het Bal).

De vergunning geldt voor Wildbeheereenheden op de in Bijlage 1 aangeduide gronden.

In artikel 8.74j van het Besluit kwaliteit leefomgeving zijn de toetsingsgronden voor de vergunning opgenomen. Kort gezegd moet getoetst worden of:

-Er geen andere bevredigende oplossing dan het verrichten van de activiteit bestaat;

-De activiteit nodig is voor één van de genoemde doelen;

-De activiteit niet leidt tot verslechtering van de staat van instandhouding van de betreffende soort.

De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Inhoudelijke beoordeling

Zijn er andere bevredigende oplossingen?

Verzoekster stelt dat er andere bevredigende oplossingen zijn. Er worden nauwelijks alternatieve middelen toegepast in Zeeland. Het gaat daarbij om een mix van preventieve middelen, goede afwatering van percelen, oogstresten afdoende onder te werken, verjagen via visuele en akoestische middelen, afscherming en teelttechnische maatregelen. In Zeeland wordt vooral ingezet op bejaging, terwijl er geen wetenschappelijke onderbouwing is dat uitbreiding van de bejagingstijden en -middelen tot de gewenste resultaten leiden. Doordat hier veel Engels raaigras wordt geteeld, is er veel voedselaanbod voor ganzen wat de provincie aantrekkelijk voor ze maakt. Verzoekster verwijst naar succesvolle proeven in de Eempolder in Utrecht en de Starnmeerpolder.

Het college stelt dat er in de hele provincie zoveel ganzen zijn dat verjagen geen zin heeft. Er wordt daarom ingezet op reductie en niet op verjagen. Eisers hebben volgens het college niet aangetoond dat verjagen in Zeeland wel effectief is. De pilot waar verzoekster naar verwijst ging in tegenstelling tot waar dit besluit over gaat over een klein gebied. Het college heeft geen middelen om het landschap minder aantrekkelijk te maken voor ganzen door bijvoorbeeld andere gewassen voor te schrijven of afwatering te verbeteren. Bovendien is dit een oplossing voor de lange termijn en niet voor de korte termijn.

Voor zover verzoekster stelt dat er alternatieven moeten worden ingezet, wijst het college erop dat er minimaal twee verjagende maatregelen moeten worden ingezet om voor schadevergoeding in aanmerking te komen. Dat houdt in dat er naast het jagen ook altijd nog op een andere manier verjaagd moet worden.

Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter zal deze beroepsgrond niet slagen. Uit vaste rechtspraak (ABRvS, 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3976) volgt dat niet alle preventieve maatregelen hoeven te worden ingezet voordat tot doden van dieren mag worden besloten. Het bevoegd gezag zal het belang van de bescherming van de betrokken soort en het belang waarvoor een ontheffing wordt aangevraagd tegen elkaar moeten afwegen, rekening houdend met de specifieke omstandigheden die in het concrete voorliggende geval aan de orde zijn. Daarbij wordt getoetst of er geen redelijke alternatieven aan de orde zijn en of door de toestemming geen afbreuk wordt gedaan aan de staat van instandhouding van de betrokken soorten. Als het doden van de betrokken dieren geheel of gedeeltelijk vermijdbaar is door het treffen van geschikte en proportionele mitigerende maatregelen, is het niet verlenen van de vergunning, of het daarbij voorschrijven van dergelijke maatregelen, uitgangspunt.

Het college wijst er terecht op dat het gebied waarvoor hier vergunning is verleend groot is. Hij heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat met verjaging de ganzen zich verplaatsen naar een ander perceel en dit dus geen oplossing biedt. Het college mocht zich daarom op het standpunt stellen dat verjagen geen redelijk alternatief is voor het reduceren van de populatie. Maatregelen die ingrijpen op de te telen gewassen of andere ingrepen in het landschap acht het college terecht niet proportioneel. Het voorbeeld in de Eempolder waar verzoekster naar verwijst is alleen al gelet op de schaal van het gebied waarvoor de vergunning is afgegeven niet vergelijkbaar, zoals het college terecht heeft aangegeven. Dat betrof een klein gebied waarbij ganzen uit kunnen wijken naar nabijgelegen gebieden waar ze geen schade aanrichten. Naar voorlopig oordeel is aannemelijk dat er geen andere bevredigende oplossingen zijn.

Is er sprake van een noodzaak om ganzen te bejagen?

Verzoekster stelt dat de noodzaak om ganzen te bejagen niet is aangetoond. Intensivering van het jagen leidt niet tot minder schade. Ook de commissie bezwaarschriften heeft aangegeven dat onvoldoende is gemotiveerd waarom de populatie van grauwe ganzen en brandganzen teruggebracht moet worden naar de populaties van respectievelijk de jaren 2005 en 2011. Jagen heeft geen zin, omdat er dan alleen maar meer jongen worden grootgebracht omdat er meer voedsel beschikbaar is. Bovendien zijn er meer redenen voor de stijging van de schade dan alleen meer ganzen. Het minimumbedrag is verlaagd en het is gemakkelijker geworden om schadevergoeding aan te vragen. Ook zijn de prijzen voor de gewassen hoger geworden.

Het college geeft aan dat bejagen noodzakelijk is voor een goed populatiebeheer. Uit de bij de aanvraag aangeleverde onderbouwing blijkt voldoende dat het beheer de afgelopen jaren is geïntensiveerd, maar dat ondanks de verhoogde inzet van jagers de populaties ganzen en de daarmee samenhangende landbouwschade zijn toegenomen. Prijsstijgingen van gewassen zijn onvoldoende om dat te verklaren. De effectiviteit van de jacht is afgenomen. Daarom is het noodzakelijk dat jagers ruimere mogelijkheden krijgen om op grauwe ganzen en brandganzen te jagen. Uit de eerste cijfers vanaf het moment dat het besluit is ingegaan blijkt dat het mogen bejagen van een uur voor zonsopkomst tot een uur na zonsondergang duidelijk effect heeft.

Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter zal deze beroepsgrond niet slagen. De Faunabeheereenheid en het college hebben de stijging van het aantal schademeldingen en het totale schadebedrag voldoende onderbouwd. Ook hebben zij aannemelijk gemaakt dat er veel grauwe ganzen en brandganzen zijn. Daar staat tegenover dat verzoekster weliswaar heeft gesteld, maar niet heeft onderbouwd dat de stijging van het aantal schademeldingen en het totale schadebedrag (volledig) aan andere oorzaken is toe te rekenen dan de toename van het aantal ganzen.

Leidt de vergunning tot een slechtere staat van instandhouding?

Het college wijst erop dat de instandhoudingsdoelen waar het vanuit gaat uit het Zeeuws Ganzenakkoord zijn overgenomen. In de genoemde peiljaren was het aantal brandganzen en grauwe ganzen stabiel. Dat is overgenomen in het Faunabeheerplan Gans 2021-2026. Dit plan staat in rechte vast, zodat het college van dit beleid uit mocht gaan. Ter zitting heeft het college aangegeven inmiddels uit te gaan van de aantallen zoals ze zijn genoemd in de Agreement on the Conservation of African-Eurasian Migratory Waterbirds (AEWA). Gezien het huidige aantal ganzen is het zeer onaannemelijk dat voor afloop van de looptijd van de vergunning onder deze aantallen uit zal worden uitgekomen, aldus het college.

Deze weigeringsgrond geeft geen aanleiding het verzoek om voorlopige voorziening toe te wijzen. In de AEWA is opgenomen dat er minimaal 800 broedparen grauwe ganzen (3.250 doelstand) en 1.510 broedparen brandganzen (doelstand 6.170) in Zeeland moeten zijn om de instandhouding te waarborgen. Het Faunabeheerplan gaat uit van een hogere doelstand voor grauwe ganzen en een lagere voor brandganzen. Gelet op de groei en omvang van de populatie grauwe ganzen en brandganzen, zoals die uit de tellingen blijkt, is voldoende aannemelijk gemaakt dat de kans dat door de extra maatregelen voor 1 november 2026 onder deze aantallen gekomen gaat worden zeer gering is.

Moet er een plan zijn om naleving van de vergunning te handhaven?

Volgens verzoekster moet op grond van artikel 9, tweede lid, van de Vogelrichtlijn bij een vergunning vermeld worden hoe deze wordt gehandhaafd.

Het college stelt dat deze verplichting niet van toepassing is. Beoordeling van deze beroepsgrond dient in de bodemprocedure plaats te vinden. Gelet op het gestelde onder 8.1. zal dit naar verwachting vooralsnog ook niet tot onomkeerbare gevolgen leiden.

Had het voorzorgbeginsel meegenomen moeten worden in de besluitvorming?

Verzoekster vindt dat het voorzorgsbeginsel onvoldoende is meegewogen in de besluitvorming. Het gebruik van het geweer rond zonsopkomst en zonsondergang, verstoort het rustmoment van heel veel dieren. Niet is gemotiveerd dat dit effectiever is. Schieten in het donker zal door het slechtere zicht de kans op raakschieten verlagen. Ook is de kans heel groot dat andere soorten ganzen worden geraakt. In het donker is het onderscheid lastig te zien. Doordat ganzen wel door hagel geraakt worden, leidt dit tot dierenleed. Dat blijkt ook uit de kennelijke noodzaak slag-, snij- of steekwapens te gebruiken. Dit is in strijd met artikel 1.3 van de Wet Dieren. Bovendien verstoort gebruik van lokvoer het natuurlijke gedrag van de dieren en wordt onvoldoende rekening gehouden met de intrinsieke waarde van de dieren.

Het college geeft aan dat lokmiddelen zorgen dat de ganzen dichterbij de jagers komen op een groot perceel. Deze zorgen niet voor verplaatsing van het ene perceel naar het andere. Hierdoor wordt jagen effectiever.

Gebruik van door verzoekster genoemde alternatieven, zoals een geluidskanon, vlaggen, drones en lasers leveren ook een verstoring op voor andere dieren dan alleen de te bejagen ganzen.

In de vergunning is opgenomen dat jagers de zorgplicht uit het Bal in acht moeten nemen en dat dus voorkomen moet worden dat er schade wordt aangericht aan beschermde planten en dieren. Naar voorlopig oordeel is daarmee voldoende voldaan aan het voorzorgsbeginsel. Dit punt kan in de bodemprocedure verder uitgewerkt worden.

Conclusie en gevolgen

De voorzieningenrechter zal het verzoek afwijzen. Zij is van oordeel dat het belang van de agrariërs bij het kunnen beschermen van hun gewassen door op ruimere tijden en met andere middelen dan alleen geweren ganzen te mogen bejagen zwaarder weegt dan het belang van verzoekster om de ganzenjacht zo beperkt mogelijk te houden. Daarbij speelt een rol dat aannemelijk is gemaakt dat de staat van instandhouding van de ganzenpopulatie voorlopig zeker niet in gevaar komt. Dat betekent dat de vergunning van 8 oktober 2024, zoals in stand gelaten bij de beslissing op bezwaar van 23 mei 2025 naar voorlopig oordeel in stand blijft. In de bodemprocedure zal de rechtbank de rechtmatigheid van het bestreden besluit intensiever beoordelen.