Handhaving op grond van de specifieke zorgplicht uit artikel 2.11 van het Bal

Waar gaat deze zaak over?

Stichting Natuurlijk Platform (Stichting) stelt op 3 februari 2025 een aantal verzoeken in bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Weert (college) in verband met de (aankomende) lelieteelt op een aantal locaties in de gemeente. In deze verzoeken vraagt de Stichting het college om handhavend op te treden tegen de eigenaren en/of gebruikers van de percelen waarop lelieteelt plaatsvindt of gaat plaatsvinden. De Stichting verzoekt het college ook om maatwerkvoorschriften op te leggen. In deze maatwerkvoorschriften moeten eigenaren en/of gebruikers van de percelen worden opgedragen niet te starten met het gebruik van de bestrijdingsmiddelen of worden opgedragen om het gebruik te stoppen, aldus de Stichting. Volgens de Stichting worden bij de lelieteelt in het algemeen namelijk zware en grote hoeveelheden bestrijdingsmiddelen gebruikt waarvan bekend is dat deze een onaanvaardbaar risico kunnen vormen voor mens, dier en milieu.

De Stichting stuurt deze handhavingsverzoeken ook door naar de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), omdat de Stichting van mening is dat de NVWA bevoegd gezag is wat betreft het handhaven op de soort en de hoeveelheid bestrijdingsmiddelen die wordt gebruikt.

Het college wijst het verzoek om handhaving en het verzoek tot het opleggen van maatwerkvoorschriften af (het besteden besluit). De Stichting is het oneens met dit besluit en gaat in bezwaar. Daarnaast dient de Stichting een verzoek in bij de rechtbank Limburg om een voorlopige voorziening te treffen.

Wat oordeelt de voorzieningenrechter?

Overtreding

De voorzieningenrechter buigt zich allereerst over de vraag wat de gestelde overtreding is waarvoor de Stichting een handhavingsverzoek heeft ingediend. Aangezien de Stichting in haar brief aan het college enkel heeft verzocht om handhavend op te treden op grond van de specifieke zorgplicht uit artikel 2.11 van het Bal, oordeelt de voorzieningenrechter dat het verzoek om handhaving ook enkel betrekking heeft op dit artikel. De pas ter zitting benoemde paragraaf 4.64 van het Bal (algemene regels voor het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen of meststoffen op braakliggende landbouwgronden of bij het telen van gewassen in de openlucht) wordt daarom buiten beschouwing gelaten.

Bevoegd gezag

De voorzieningenrechter oordeelt vervolgens dat het college bevoegd is om handhavend op te treden op grond van artikel 2.11 van het Bal. Het college is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang als de last strekt tot handhaving van regels die het gemeentebestuur uitvoert. De grondslag hiertoe is artikel 125 van de Gemeentewet. Op grond van artikel 18.2 en artikel 4.9 Ow voert het college de regels over een milieubelastende activiteit uit. Uit artikel 2.11 van het Bal volgt dat de specifieke zorgplicht van toepassing is op een milieubelastende activiteit. Het college is dus bevoegd om handhavend op te treden op grond van artikel 2.11 van het Bal, aldus de voorzieningenrechter.

Handhaving op grond van de specifieke zorgplicht

Daarna kijkt de voorzieningenrechter naar de vraag of de specifieke zorgplicht wel van toepassing is op de onderhavige situatie.

Volgens het college is er geen sprake van een overtreding. De middelen die bij de lelieteelt worden gebruikt zijn door het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb) toegelaten. Bovendien hebben de desbetreffende lelietelers een omgevingsvergunning voor de activiteiten die zij uitvoeren. Hierdoor is er volgens het college geen sprake van een evidente situatie waarbij onmiskenbaar in strijd wordt gehandeld met de (algemene en specifieke) zorgplicht.

Het gebruik van de gewasbeschermingsmiddelen is volgens de Stichting wel in strijd met de specifieke zorgplicht uit artikel 2.11 van het Bal, omdat de gewasbeschermingsmiddelen schadelijke gevolgen hebben voor mens, dier en milieu. Dat het Ctgb deze middelen heeft toegelaten op de markt doet daar volgens de Stichting niet aan af. Zo kan volgens de Stichting niet worden uitgesloten dat er toch onaanvaardbare gevolgen optreden door het gebruik van de gewasbeschermingsmiddelen.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat de specifieke zorgplicht op deze zaak van toepassing is. Het ‘telen van gewassen in de openlucht’ is in paragraaf 3.6.3. van het Bal namelijk aangewezen als milieubelastende activiteit. Daarnaast overweegt de voorzieningenrechter dat sprake is van een vermoeden dat de lelieteelt nadelige gevolgen kan hebben voor de gezondheid en het milieu. “Ongebreideld gebruik van gewasbeschermingsmiddelen kan immers gevolgen voor mens en milieu hebben”, aldus de voorzieningenrechter.

Echter, de voorzieningenrechter volgt het college in zijn standpunt dat in het onderhavige geval geen sprake is van een evidente overtreding van artikel 2.11 van het Bal die het rechtvaardigt dat een voorlopige voorziening wordt getroffen in afwachting op de beslissing op bezwaar. Onder verwijzing naar de parlementaire behandeling van het Bal, overweegt de voorzieningenrechter dat enkel tot handhaving op grond van de specifieke zorgplicht kan worden overgegaan als het handelen van degene die de activiteit verricht evident in strijd is met de specifieke zorgplicht. Er moet sprake zijn van een onmiskenbaar in strijd handelen. De Stichting twijfelt over de toereikendheid van de Ctgb-voorschriften voor het gebruik van de gewasbeschermingsmiddelen, waarbij zij onder meer verwijst naar onderzoek van het RIVM en advies van de GGD om voorzichtig te zijn bij het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. Desalniettemin – hoewel de voorzieningenrechter begrijpt dat er aanwijzingen zijn voor een verband tussen het gebruik van bepaalde gewasbeschermingsmiddelen en het voorkomen van bepaalde ziektes en aandoeningen – is dit niet voldoende om te stellen dat er onmiskenbaar sprake is van een overtreding van artikel 2.11 van het Bal door de lelietelers.

Maatwerkvoorschriften op grond van de specifieke zorgplicht

De Stichting heeft naast een verzoek tot handhaving ook een verzoek tot het opleggen van maatwerkvoorschriften ingediend. Het college stelt zich op het standpunt dat het opleggen van maatwerkvoorschriften niet aan de orde is, omdat geen sprake is van een schending van de specifieke zorgplicht. Daarnaast stelt het college dat het opleggen van maatwerkvoorschriften in deze situatie buitenproportioneel is, omdat de bedrijfsvoering van de telers hierdoor ernstig zal worden beperkt.

De Stichting stelt dat haar verzoek ten onrechte is afgewezen. Er is – anders dan het college stelt – namelijk wel een wettelijke grondslag voor het opleggen van de maatwerkvoorschriften, aldus de Stichting. Daarnaast heeft het college zijn belangenafweging in het besluit niet onderbouwd. Bovendien vindt de Stichting het bestreden besluit tegenstrijdig. Als het standpunt van het college is dat er geen wettelijke grondslag is om maatwerkvoorschriften op te leggen, had het college volgens de Stichting ook geen belangenafweging hoeven maken. Tot slot stelt de Stichting dat het opleggen van maatwerkvoorschriften nodig is om de specifieke zorgplicht uit artikel 2.11 te specificeren.

De voorzieningenrechter sluit zich aan bij het college en oordeelt dat er geen sprake is van een evidente overtreding van de specifieke zorgplicht. In dit kader acht de voorzieningenrechter het niet nodig dat, in afwachting op de beslissing op bezwaar, bij wijze van voorlopige voorziening maatwerkvoorschriften worden vastgesteld.

Relevantie voor de praktijk

In lijn met voorgaande uitspraken over de specifieke zorgplicht uit artikel 2.11 van het Bal, wordt ook in deze uitspraak zorgvuldig getoetst of zich in de desbetreffende situatie een evidente strijdigheid voordoet. Uit deze uitspraak blijkt dat voor een evidente strijdigheid met artikel 2.11 van het Bal meer nodig is dan aanwijzingen dat een activiteit mogelijk nadelige effecten kan hebben op het milieu en/of de gezondheid.

Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg van 7 juli 2025 (ECLI:NL:RBLIM:2025:6311). Zie ook dit blog over handhaafbaarheid op grond van artikel 2.11 van het Bal.