Voorkom dat kopen bouwvolume leidt tot niet kunnen verhalen van alle kosten

Het wettelijke systeem van kostenverhaal ziet sinds 1 juli 2008 op het door de overheid (nagenoeg altijd de gemeente) verplicht innen, van gemaakte grondexploitatiekosten bij het realiseren van een bouwplan (al dan niet in het kader van een gebiedsontwikkeling). Daarbij komt het voor dat ontwikkelaars een hogere grondprijs hebben betaald dan de opbrengsten van een bouwplan toelaten. Dat doen ze om zo een plek aan tafel bij de gemeente te krijgen, danwel om bouwvolume veilig te stellen. Door het huidige systeem van het kostenverhaal kan dit leiden tot het niet volledig door een gemeente kunnen verhalen van haar kosten. Hierna wordt voorgesteld de regeling zo aan te passen, dat het door een ontwikkelaar hebben gekocht van bouwvolume niet leidt tot een beperking van het kostenverhaal.

Verplicht kostenverhaal

Wanneer de gemeente de grond niet zelf in eigendom heeft waardoor ze de kosten niet kan verhalen via de verkoopprijs, maar de grondeigenaar het bouwplan realiseert, moet de gemeente haar kosten verhalen op de grondeigenaar.

Om de te verhalen kosten (de exploitatiebijdrage) te kunnen vaststellen, wordt uitgegaan van de fictie dat de gemeente eigenaar is van de grond en alle kosten van grondverwerving en de aanleg van voorzieningen van openbaar nut voor haar rekening zou nemen (denk bijvoorbeeld aan de aanleg van wegen, riolering, openbaar groen en de kosten van het ambtelijk apparaat). De hoogte van de te verhalen bijdrage is gelimiteerd tot de opbrengst van de grondexploitatie (de zogenaamde macro aftopping).

Wanneer een grondeigenaar een beroep doet op zelfrealisatie door eigen grond in te brengen en (een deel) van de openbare voorzieningen voor eigen rekening te nemen, mag hij de waarde van de grond (de inbrengwaarde) en de zelf gemaakte kosten voor de aanleg van openbare voorzieningen in mindering brengen op de aan de gemeente te betalen bijdrage. Er mogen dan niet meer kosten worden verhaald dan de opbrengsten toelaten: de macro aftopping. Als er een tekort resulteert en een gemeente het plan dan toch wil laten doorgaan, moet zij het tekort voor haar rekening nemen.

Een oorzaak van het soms niet kunnen verhalen van alle kosten

De grondexploitatiekostenpost grond is gebaseerd op de marktwaarde, getaxeerd aan de hand van residuele berekeningen en of vergelijkingsprijzen. Daarbij kan het voorkomen dat er een hogere prijs is betaald voor grond, dan de waarde op basis van de residuele berekening die uitgaat van de maximale opbrengt minus de kosten. Bijvoorbeeld omdat een ontwikkelaar meer heeft betaald dan residueel uit kan, om een positie in het bouwplan te krijgen en/of bouwvolume te verkrijgen. Het komt er dan op neer dat genoegen wordt genomen met een kleinere marge op de opstalexploitatie om zo de gewenste positie, bouwvolume zeker te stellen.

Er wordt bij het berekenen van de maximaal te verhalen kosten gerekend met een inbrengwaarde van de grond die (ook) is gebaseerd op vergelijkingsprijzen. Dat is juist, omdat de marktwaarde moet worden bepaald, die mede kan bestaan uit het door ontwikkelaars hebben betaald voor het verwerven van een positie c.q. bouwvolume. Dit kan er echter toe leiden dat een gemeente een deel van de door haar gemaakte kosten niet kan verhalen, omdat de opbrengst dat niet toelaat. Dat betekent dan feitelijk dat de gemeente, de gemeenschap meebetaalt aan het zich door ontwikkelaars inkopen in een gebiedsontwikkeling. Dit lijkt een onwenselijk aspect dat niet is voorzien bij het vastleggen van de regels m.b.t. grondexploitatie. Het zich zo inkopen in een gebiedsontwikkeling kwalificeert ook niet als een kostenpost die in voldoende mate en noodzakelijkerwijs samenhangt met de grondexploitatie, wat een voorwaarde is voor kostenverhaal.

Voorstel

Dit punt kan worden opgelost door de bepaling in de regelgeving op te nemen, dat wanneer de inbrengwaarde hoger is dan de gebruikswaarde er geen macro aftopping zal worden toegepast.
De gebruikswaarde is de waarde op basis van het gebruik, voorafgaand aan de aankoop voor woningbouw. Dat is de waarde waar wettelijk minimaal van moet worden uitgegaan. Een eigenaar heeft recht op de hoogste van de twee waardes, die van woningbouw (de complexwaarde) of die van de gebruikswaarde.

Wanneer er door de ontwikkelaar meer is betaald dan de gebruikswaarde en dat dan leidt tot een macroaftopping is er dus teveel betaald, althans meer dan waarop een grondeigenaar recht heeft. Het lijkt redelijk om dat dan voor rekening van de ontwikkelaar te laten komen.

Door voor deze maatregel te kiezen wordt niet ingegrepen op het uitgangspunt van de inbrengwaarde dat deze is gebaseerd op de marktwaarde. De waarde die wordt gebruikt voor het bepalen van schadeloosstellingen bij onteigening, taxaties etc. en fungeert als ijkpunt voor het grondrecht eigendom (in dit geval van grond). Te belangrijk om vanaf te wijken voor een relatief ‘klein’ punt als een aandachtspunt bij macro aftopping, dat makkelijk op een andere manier kan worden opgelost.

Ook wordt dan geen inbreuk gemaakt op de taxatiemethodes die (internationaal) worden gebruikt voor het bepalen van de marktwaarde, waarbij zowel wordt gewerkt met vergelijkingsprijzen en residuele waardes, danwel met beide. Al naar gelang de omstandigheden. Omstandigheden die met name samenhangen met de fase van het ontwikkelproces. Hoe concreter de plannen, des te realistischer er residueel kan worden gerekend. Het belang van een residuele berekening in de vroege fase van gebiedsontwikkelingen is gezien de onzekerheid m.b.t. de te hanteren uitgangspunten echter zeer beperkt.

Overigens is voor zover bekend geen cijfermateriaal beschikbaar waaruit blijkt of dit een materieel ‘probleem’ is en zo ja van welke omvang. Het lijkt erop dat dit punt naar voren is gekomen bij taxaties voor Woningbouwimpuls subsidies (WBI subsidies) van het Rijk aan gemeenten. De hoogte van de inbrengwaarde was daarbij een belangrijk punt, omdat de systematiek inhield dat hoe hoger de inbrengwaarde werd geraamd waardoor het tekort groter werd, er meer subsidie werd toegekend.
Een logische reflex is dan dat het niet juist is dat het Rijk zo ontwikkelaars subsidieert die (te) hoge prijzen betalen aan grondeigenaren.

Conclusie

Wanneer ontwikkelaars uit moeten gaan van volledig kostenverhaal zolang de inbrengwaarde hoger is dan de gebruikswaarde, zullen zij er bij hun aankopen rekening mee houden, met een prijs verlagend effect als gevolg.