2e uitspraak zorgplicht art. 2.11 BAL m.b.t. gewasbeschermingsmiddelen lelieteelt

De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen af. De voorzieningenrechter is namelijk van oordeel dat verweerder het verzoek om handhaving van verzoekster mocht afwijzen omdat er ten tijde van het bestreden besluit geen sprake was van evidente strijd met de specifieke zorgplicht uit artikel 2.11 van het Bal. De voorzieningenrechter sluit hiermee in zoverre aan bij de invulling die in de rechtspraak is gegeven aan de mogelijkheid tot handhaving van de zorgplicht uit het voorheen geldende artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Verzoekster betwijfelt echter of die voorschriften toereikend zijn. Zij wijst op onder meer onderzoek door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en het advies van de GGD om voorzichtig te zijn bij het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. De voorzieningenrechter begrijpt dat er aanwijzingen zijn voor een verband tussen het gebruik van bepaalde gewasbeschermingsmiddelen en het voorkomen van bepaalde ziektes en aandoeningen. De voorzieningenrechter is echter met verweerder van oordeel dat daarmee nog niet is gegeven dat onmiskenbaar sprake is van een overtreding van de specifieke zorgplicht door de lelietelers enkel en alleen door het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen, ook als dat in overeenstemming is met de gebruiksvoorschriften en paragraaf 4.64 van het Bal. Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat er geen sprake is van een evidente overtreding van artikel 2.11 van het Bal

Aangezien er geen sprake was van een overtreding van de specifieke zorgplicht, en deze dus afdoende is gebleken, mocht verweerder ook het verzoek van verzoekster tot het opleggen van maatwerkvoorschriften afwijzen.

Bij besluit van 22 april 2025 (het bestreden besluit) heeft verweerder het verzoek om handhaving, het verzoek tot het opleggen van maatwerkvoorschriften en het verzoek tot het aanvullen van het (tijdelijk deel van het) omgevingsplan van verzoekster afgewezen.

Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft tevens de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

Op 3 februari 2025 heeft verzoekster bij verweerder een aantal verzoeken ingediend. Verzoekster heeft deze verzoeken gedaan in verband met de (aankomende) teelt van lelies op een aantal locaties in de gemeente Weert. Bij deze teelt worden volgens verzoekster in het algemeen zware en grote hoeveelheden bestrijdingsmiddelen gebruikt waarvan bekend is dat deze een onaanvaardbaar risico kunnen vormen voor mens, dier en milieu.

Verzoekster heeft, gelet op het voornoemde onaanvaardbare risico dat volgens haar ontstaat bij de teelt van lelies, onder meer verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen de eigenaren en/of gebruikers van de percelen waarop de lelieteelt plaatsvindt of gaat plaatsvinden. Verweerder is verzocht om aan de eigenaren en/of gebruikers van deze percelen op te dragen om niet aan te vangen met het gebruik van de bestrijdingsmiddelen op de genoemde percelen of om het toepassen van deze middelen te stoppen. Volgens verzoekster is verweerder hiertoe bevoegd op grond van artikel 2.11 van het Bal (de specifieke zorgplicht) en op grond van de algemene zorgplicht uit de Omgevingswet (Ow).

Verzoekster heeft daarnaast onder meer verweerder verzocht om aan de eigenaren en/of gebruikers van de percelen waarop de lelieteelt plaatsvindt of gaat plaatsvinden maatwerkvoorschriften op te leggen. Volgens verzoekster moeten deze maatwerkvoorschriften de verplichting bevatten dat de eigenaren en/of gebruikers van de percelen geen bestrijdingsmiddelen mogen gebruiken of dat zij geen teelten mogen aanplanten waarbij veel bestrijdingsmiddelen worden gebruikt binnen een zone van 250 meter ten opzichte van de in de nabijheid van deze percelen gelegen kwetsbare bestemmingen. Volgens verzoekster is verweerder hiertoe bevoegd op grond van artikel 2.13 van het Bal.

Bij brief van 5 februari 2025 heeft verweerder de verzoeken van verzoekster (ook) doorgestuurd naar de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Volgens verweerder is de NVWA namelijk het bevoegd gezag voor wat betreft het handhaven op de soort en de hoeveelheid bestrijdingsmiddelen die worden gebruikt.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het verzoek om handhaving en het verzoek tot het opleggen van maatwerkvoorschriften van verzoekster afgewezen. Verweerder heeft het verzoek om handhaving afgewezen omdat er volgens verweerder geen sprake is van een overtreding. De gebruikte middelen zijn toegelaten door het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb) en de betreffende telers hebben een omgevingsvergunning voor de activiteiten die zij uitvoeren. Gelet op het voorgaande is er volgens verweerder dan ook geen sprake van evidente situaties waarbij onmiskenbaar in strijd wordt gehandeld met de (algemene en specifieke) zorgplicht. Daarnaast vindt verweerder het opleggen van maatwerkvoorschriften aan de telers buitenproportioneel omdat hier geen wettelijke grondslag voor bestaat en de bedrijfsvoering van de telers hierdoor ernstig zal worden beperkt.

Verzoekster is het niet eens met het bestreden besluit. Op hetgeen zij hiertoe heeft aangevoerd, zal de voorzieningenrechter hierna ingaan.

De weigering om handhavend op te treden

Wat is de gestelde overtreding waarvoor handhaving is verzocht?

Ter zitting heeft de gemachtigde van verzoekster zich op het standpunt gesteld dat het verzoek om handhaving niet (alleen) ziet op artikel 2.11 van het Bal (de specifieke zorgplicht) maar (ook) op paragraaf 4.64 van het Bal. Paragraaf 4.64 van het Bal bevat algemene regels voor de in paragraaf 3.6.3 van het Bal aangewezen milieubelastende activiteit ‘het telen van gewassen in de openlucht’.

De voorzieningenrechter is met verweerder van oordeel dat verzoekster in de brief van 3 februari 2025 enkel heeft verzocht om handhavend op te treden op grond van de specifieke zorgplicht uit artikel 2.11 van het Bal en niet op grond van paragraaf 4.64 van het Bal. Het verzoek om handhaving van verzoekster is namelijk algemeen geformuleerd terwijl paragraaf 4.64 van het Bal juist specifieke en gedetailleerde voorschriften bevat. Bovendien heeft verzoekster in haar verzoek om handhaving wel artikel 2.11 van het Bal specifiek benoemd maar niet paragraaf 4.64 van het Bal. Gelet hierop heeft het verzoek om handhaving naar het oordeel van de voorzieningenrechter enkel betrekking op artikel 2.11 van het Bal en kan dit niet worden aangemerkt als zijnde (mede) gericht op paragraaf 4.64 van het Bal.

Is verweerder bevoegd om artikel 2.11 Bal te handhaven?

Tussen partijen is in geschil wie het bevoegd gezag is om handhavend op te treden bij overtreding van de specifieke zorgplicht in artikel 2.11 van het Bal. Volgens verzoekster ligt die bevoegdheid bij verweerder terwijl verweerder in dit kader ook heeft gewezen op het Ctgb en de NVWA.

De voorzieningenrechter overweegt dat verweerder op grond van artikel 125 van de Gemeentewet bevoegd is tot het opleggen van een last onder bestuursdwang, indien de last strekt tot handhaving van regels die het gemeentebestuur uitvoert. Op grond van artikel 18.2 in samenhang met artikel 4.9 van de Ow voert verweerder de regels omtrent een milieubelastende activiteit uit. Uit artikel 2.11 van het Bal volgt dat de specifieke zorgplicht (onder meer) van toepassing is op een milieubelastende activiteit. Verweerder is dus bevoegd handhavend op te treden op grond van artikel 2.11 van het Bal.

Is de specifieke zorgplicht van toepassing?

Verzoekster heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte haar verzoek om handhaving heeft afgewezen. Volgens verzoekster betekent namelijk het feit dat een gewasbeschermingsmiddel is toegelaten op de markt door het Ctgb niet dat kan worden uitgesloten dat er onaanvaardbare gevolgen ten gevolge hiervan optreden. Een toelating door het Ctgb laat de verplichtingen op grond van artikel 2.11 van het Bal (de specifieke zorgplicht) onverlet. Het gebruik van de gewasbeschermingsmiddelen is volgens verzoekster in strijd met de specifieke zorgplicht omdat hiermee schadelijke gevolgen optreden voor mens, dier en milieu waardoor verweerder ten onrechte haar verzoek om handhaving heeft afgewezen.

Verweerder heeft het verzoek om handhaving afgewezen omdat er volgens hem geen sprake is van een overtreding. De gebruikte middelen zijn toegelaten door het Ctgb en de betreffende telers hebben een omgevingsvergunning voor de activiteiten die zij uitvoeren. Gelet hierop is er volgens verweerder dan ook geen sprake van evidente situaties waarbij onmiskenbaar in strijd wordt gehandeld met de (algemene en specifieke) zorgplicht.

De voorzieningenrechter overweegt dat op grond van artikel 2.11 van het Bal degene die een milieubelastende activiteit verricht en weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de belangen, bedoeld in artikel 2.2, verplicht is a) alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van diegene kunnen worden gevraagd om die gevolgen te voorkomen; b) voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen: die gevolgen zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken; en c) als die gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt: die activiteit achterwege te laten voor zover dat redelijkerwijs van diegene kan worden gevraagd.

De voorzieningenrechter stelt, zoals hiervoor eerder is overwogen, vast dat het ‘telen van gewassen in de openlucht’ in paragraaf 3.6.3 van het Bal is aangewezen als milieubelastende activiteit. De voorzieningenrechter is daarnaast van oordeel dat er een vermoeden is dat die activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de belangen bedoeld in artikel 2.2 van het Bal (onder andere het beschermen van de gezondheid en het milieu). Ongebreideld gebruik van gewasbeschermingsmiddelen kan immers gevolgen voor mens en milieu hebben. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat de zorgplicht uit artikel 2.11 van het Bal van toepassing is.

Bij de parlementaire behandeling van het Bal – op de grondslag van artikel 23.5 van de Ow – is de handhaafbaarheid van de specifieke zorgplichten aan de orde gekomen. Daarbij is overwogen dat daarvan sprake kan zijn als het handelen of nalaten van degene die de activiteit verricht evident in strijd is met de specifieke zorgplicht. Directe handhaving van het overtreden van de specifieke zorgplicht is niet gerechtvaardigd als diegene redelijkerwijs niet kon weten wat in het concrete geval een goede invulling is van de specifieke zorgplicht (Kamerstukken II 2016/17, 33 118, nr. 41, p. 28-29, vraag 50 en antwoord 50). De handhaving van specifieke zorgplichten is eerder in algemene zin ook aan de orde geweest bij de parlementaire behandeling van de Omgevingswet en van de Invoeringswet Omgevingswet, waarbij eveneens is benadrukt dat de specifieke zorgplichten alleen betrekking hebben op ‘evidente situaties’,(2Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 23, p. 77) waarbij voor handhavend optreden sprake moet zijn van een ‘onmiskenbaar in strijd handelen’ (Kamerstukken I 2019/20, 34 986, nr. W, p. 10). Uit de nota van toelichting bij het Bal volgt dat directe handhaving van de specifieke zorgplicht voor de hand ligt bij evidente overtredingen. Daarvan is sprake in situaties waarin het handelen of nalaten van degene die de activiteit verricht onmiskenbaar in strijd is met de zorgplicht (Staatsblad 2018, 293, p. 526).

Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat verweerder artikel 2.11 van het Bal bestuursrechtelijk kan handhaven wanneer het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen voor de lelieteelt onmiskenbaar in strijd is met de zorgplicht. De voorzieningenrechter sluit hiermee in zoverre aan bij de invulling die in de rechtspraak is gegeven aan de mogelijkheid tot handhaving van de zorgplicht uit het voorheen geldende artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer.

De voorzieningenrechter stelt vast dat aan het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen bij de lelieteelt specifieke voorschriften zijn verbonden, namelijk de gebruiksvoorschriften die het Ctgb heeft vastgesteld en de algemene regels uit paragraaf 4.64 van het Bal. Verzoekster betwijfelt echter of die voorschriften toereikend zijn. Zij wijst op onder meer onderzoek door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en het advies van de GGD om voorzichtig te zijn bij het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. De voorzieningenrechter begrijpt dat er aanwijzingen zijn voor een verband tussen het gebruik van bepaalde gewasbeschermingsmiddelen en het voorkomen van bepaalde ziektes en aandoeningen. De voorzieningenrechter is echter met verweerder van oordeel dat daarmee nog niet is gegeven dat onmiskenbaar sprake is van een overtreding van de specifieke zorgplicht door de lelietelers enkel en alleen door het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen, ook als dat in overeenstemming is met de gebruiksvoorschriften en paragraaf 4.64 van het Bal. Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat er geen sprake is van een evidente overtreding van artikel 2.11 van het Bal die het rechtvaardigt dat er een voorlopige voorziening wordt getroffen in afwachting van de beslissing op het bezwaar van verzoekster.

De weigering om maatwerkwerkvoorschriften op te leggen

Verzoekster stelt zich op het standpunt dat verweerder haar verzoek tot het opleggen van maatwerkvoorschriften ten onrechte heeft afgewezen. Volgens verzoekster heeft verweerder miskend dat er wel een wettelijke grondslag is voor het opleggen van maatwerkvoorschriften, namelijk artikel 2.3 van de Ow en artikel 2.13, eerste lid, en artikel 2.11 van het Bal. Daarnaast heeft verweerder de door hem gemaakt belangenafweging niet onderbouwd. Verder is het bestreden besluit volgens verzoekster tegenstrijdig omdat verweerder enerzijds stelt dat er geen wettelijke grondslag is voor het opleggen van maatwerkvoorschriften, terwijl verweerder anderzijds stelt dat het opleggen daarvan onevenredig is. Als er geen wettelijke grondslag zou zijn, dan hoefde verweerder volgens verzoekster ook geen belangenafweging te maken. Tevens stelt verzoekster dat het opleggen van maatwerkvoorschriften nodig is ter concretisering van de specifieke zorgplicht uit artikel 2.11 van het Bal.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat het opleggen van maatwerkvoorschriften niet aan de orde is omdat er geen sprake is van onmiskenbare strijd met de specifieke zorgplicht uit artikel 211 van het Bal.

De voorzieningenrechter is met verweerder en zoals hiervoor ook is overwogen van oordeel dat er geen sprake is van een evidente overtreding van de specifieke zorgplicht uit artikel 2.11 van het Bal. Om die reden ziet de voorzieningenrechter niet dat, in afwachting van een beslissing op het bezwaar van verzoekster, bij wijze van voorlopige voorziening maatwerkvoorschriften moeten worden vastgesteld ter invulling van die specifieke zorgplicht.

Conclusie en gevolgen

Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter geen reden voor het oordeel dat het besluit onrechtmatig is

Y. Schönfeld

Eerder deed de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam op 18 februari 2025, ECLI:NL:RBROT:2025:1816 een vergelijkbare uitspraak over de handhaving van de specifieke zorgplicht van artikel 2.11 Bal. De voorzieningenrechter oordeelde dat het bevoegd gezag bestuursrechtelijk kan handhaven bij een evidente strijd met een specifieke zorgplicht. De voorzieningenrechter oordeelt dat de specifieke zorgplicht uit artikel 2.11 van het Bal in beginsel alleen geldt wanneer het handelen of nalaten van degene die de activiteit verricht onmiskenbaar in strijd is met de zorgplicht. Alleen dan kan een overtreding van de specifieke zorgplicht aan een handhavingsbesluit ten grondslag worden gelegd. De voorzieningenrechter sluit hiermee in zoverre aan bij de invulling die in de rechtspraak is gegeven aan de mogelijkheid tot handhaving van de zorgplicht uit het voorheen geldende artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder onvoldoende aannemelijk gemaakt dat zij overeenkomstig het Geurhinderbeleid heeft gehandeld.

Een wel succesvolle handhavingszaak op basis van een specifieke zorgplicht op grond van het Bal, namelijk artikel 11.27 Bal was aan de orde in een uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 12 juni 2025,ECLI:NL:RBNNE:2025:2278. De specifieke zorgplicht van artikel 11.27 Bal ziet op degene die een die een flora- en fauna-activiteit verricht en weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de natuurbescherming. De rechtbank stelt voorop dat de specifieke zorgplicht geldt voor alle flora- en faunaactiviteiten, in het bijzonder ook als zij niet omgevingsvergunningplichtig zijn. De rechtbank is in casu van oordeel dat wel sprake is van een overtreding van de specifieke zorgplicht van artikel 11.27 Bal. Verzoekers wisten van het bestaan van de dassenburcht en hebben daar activiteiten hebben verricht waarvan zij wisten of konden weten dat deze schadelijk zijn voor de dassenburcht en de dassen die daar wonen. Dat er onmiskenbaar sprake is van een schending van de specifieke zorgplicht van artikel 11.27 staat daarom vast.