Overtreding op basis van specifieke zorgplicht (uit het BBL) + relatie met algemene zorgplichten Omgevingswet

De last is opgelegd wegens overtreding van de specifieke zorgplichten in artikel 7.4 en artikel 3.5 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en de algemene zorgplicht in de artikelen 1.6 en 1.7 in samenhang met artikel 1.7a van de Omgevingswet (Ow). Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is in dit geval sprake van een overtreding, zodat het college bevoegd was om handhavend op te treden. Het college heeft de overtreding van verschillende zorgplichten aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. Dat is in de eerste plaats de specifieke zorgplicht uit artikel 7.4 Bbl voor bouw- en sloopactiviteiten. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan worden betwijfeld of hier nog sprake is van bouw- en sloopactiviteiten, omdat de sloop in juli 2022 is stilgelegd en in de drie jaar daarna niet meer is hervat. In de bezwaarprocedure zal het college dit nader moeten motiveren. Het college heeft zich daarnaast gebaseerd op artikel 3.5 Bbl. Daarin is een specifieke zorgplicht opgenomen voor bestaande bouwwerken. Partijen zijn het erover eens dat de situatie in beginsel binnen de reikwijdte van deze specifieke zorgplicht valt. Zij verschillen van mening over de vraag of er sprake is van een overtreding van de zorgplicht en of die overtreding onmiskenbaar is. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college voldoende onderbouwd dat er in dit geval onmiskenbare strijd is met de zorgplicht van artikel 3.5 Bbl vanwege de onveilige situatie voor de naastgelegen panden en de omgeving. De algemene zorgplicht uit de artikelen 1.6 en 1.7 in samenhang met artikel 1.7a van de Ow kan buiten beschouwing blijven, omdat er een specifieke zorgplicht van toepassing is.

Het college heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat er door de slechte staat van het gebouw acuut instortingsgevaar bestaat. Er is onmiskenbare strijd met de specifieke zorgplicht vanwege de onveilige situatie voor de naastgelegen panden en de omgeving. Het college kon zich op het standpunt stellen dat het in het belang van de veiligheid noodzakelijk is dat het gebouw grotendeels wordt gesloopt en dat de door verzoekers aangedragen alternatieven zoals stalen stabiliteitskruizen niet toereikend zijn om de gevaarlijke situatie weg te nemen. De voorzieningenrechter volgt het standpunt van verzoekers dat het gebouw pas veilig kan worden gesloopt nadat bij het naastgelegen pand funderingsherstel is uitgevoerd niet.

Het college heeft onvoldoende aangetoond dat de situatie zo spoedeisend is dat bestuursdwang zonder voorafgaande last kan worden toegepast. Daarom treft de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening die inhoudt dat het bestreden besluit wordt geschorst en dat de toepassing van spoedeisende bestuursdwang wordt omgezet in de oplegging van een last onder bestuursdwang met een begunstigingstermijn van drie weken vanaf de datum van de uitspraak.

In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekers tegen de toepassing van bestuursdwang zonder voorafgaande last met betrekking tot het gebouw aan [adres 1] en [adres 2] in [plaats 2] (het gebouw). Het college wil het gebouw op kosten van verzoekers laten slopen.

Met het bestreden besluit van 19 juni 2025 heeft het college besloten om met betrekking tot het gebouw bestuursdwang toe te passen zonder voorafgaande last.

De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.

De voorzieningenrechter weegt de belangen van verzoekers die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening en de belangen van het college die pleiten tegen het treffen daarvan, aan de hand van de gronden van verzoekers als volgt af.

Verzoekers zijn sinds december 2022 eigenaar van het gebouw. In mei 2022 is begonnen met de sloop van het gebouw. De sloopwerkzaamheden liggen sinds juli 2022 stil. Verzoekers zijn van plan om na de sloop van het gebouw een appartementencomplex te laten bouwen op het perceel. Hiervoor is op 9 juni 2021 een omgevingsvergunning verleend.

Volgens het college is de bouwkundige staat van het gebouw sinds het stilleggen van de sloop verder verslechterd en bestaat er inmiddels acuut instortingsgevaar. Op 6 maart 2025 heeft [bedrijf 1] ( [bedrijf 1] ) een visuele bouwkundige opname uitgevoerd van de nog aanwezige bebouwing op het perceel. Daarbij is geconstateerd dat de bebouwing in een slechte bouwtechnische staat verkeert. Op 9 mei 2025 heeft het college verzoekers een waarschuwingsbrief gestuurd. Daarin heeft het college verzocht om voor 10 juni 2025 de sloopwerkzaamheden te hervatten conform de ingediende sloopmelding, het goedgekeurde sloopplan van 16 april 2024 en het goedgekeurde sloopveiligheidsplan van 8 oktober 2024. In reactie hierop hebben verzoekers laten weten dat volgens hen eerst funderingsherstel moet worden uitgevoerd bij het aangrenzende pand [adres 3] voordat de sloop veilig kan worden hervat. Op 10 juni 2025 is een controle uitgevoerd waarbij is geconstateerd dat nog niet duurzaam is begonnen met het hervatten van de sloopwerkzaamheden. Op 18 juni 2025 is opnieuw een controle uitgevoerd. Daarbij is nogmaals vastgesteld dat de werkzaamheden niet duurzaam zijn hervat conform de ingediende sloopmelding, het goedgekeurde sloopplan van 16 april 2024 en het goedgekeurde sloopveiligheidsplan van 8 oktober 2024. Ook is gebleken dat is begonnen met het verwijderen van metalen platen waarmee de kozijnen waren dichtgeschroefd; hierdoor wordt het gevaar voor de veiligheid en de gezondheid van de directe omgeving verder vergroot. Daarnaast is door een constructeur van de gemeente de constructieve veiligheid als onvoldoende beoordeeld en is een aanvullend onderzoek naar historisch beeldmateriaal afgerond. Dit is neergelegd in het rapport “Bouwkundige inspectie [adres 2] & [adres 1] [plaats 2] ” van [bedrijf 1] van 18 juni 2025. De conclusie is dat het gebouw in zodanig slechte constructieve staat verkeert dat direct gevaar voor instorting bestaat, waardoor sprake is van gevaar voor de gezondheid of veiligheid van de directe omgeving.

Met het bestreden besluit van 19 juni 2025 heeft het college op grond van artikel 5:31, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) besloten om bestuursdwang toe te passen zonder voorafgaande last. De last is opgelegd wegens overtreding van de specifieke zorgplichten in artikel 7.4 en artikel 3.5 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en de algemene zorgplicht in de artikelen 1.6 en 1.7 in samenhang met artikel 1.7a van de Omgevingswet (Ow). De situatie is volgens het college spoedeisend. De bestuursdwang houdt onder meer in dat de nog aanwezige bebouwing grotendeels wordt gesloopt. In het bestreden besluit is bepaald dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang op verzoekers zullen worden verhaald. Het college schat deze kosten voorlopig op ongeveer € 400.000,-.

Verzoekers betogen dat er geen overtreding is van de in het bestreden besluit genoemde zorgplichten. Volgens hen is geen sprake meer van een bouw- en sloopproject in uitvoering, omdat de sloop al bijna drie jaar stilligt. De specifieke zorgplicht van artikel 7.4 van het Bbl is daarom niet van toepassing. Over artikel 3.5 van het Bbl betogen verzoekers dat handhaving op grond van een specifieke zorgplicht alleen mogelijk is bij onmiskenbare strijd met de zorgplicht en dat dat in dit geval niet aan de orde is. Daarnaast bestrijden verzoekers dat de situatie zo spoedeisend is dat het college bestuursdwang zonder voorafgaande last kan toepassen. Voor zover er al een overtreding is, had het college eerst een vooraankondiging moeten sturen en een begunstigingstermijn aan het bestreden besluit moeten verbinden. Verzoekers zijn het niet eens met de conclusie van het college dat er gevaar voor de omgeving of de veiligheid is vanwege acuut instortingsgevaar. Volgens hen berust deze conclusie uitsluitend op visuele waarnemingen van buitenaf en niet op onderzoek in het pand of berekeningen. Dat er gaten in het dak zitten waardoor water het gebouw binnen kan komen, betekent volgens verzoekers niet dat daardoor alle vloerbalken zijn aangetast. Verzoekers hebben rapporten van [bedrijf 2] van 18 juni en 23 juni 2025 ingebracht. Daarin wordt geconcludeerd dat er geen acuut gevaar voor instorting is en dat er geen constructieve reden is om op dit moment het pand verder te slopen. In het tweede rapport staat ook dat bij onderzoek in het pand is geconstateerd dat de balklagen nog ruim de capaciteit hebben om de samenhang van het geheel te verzorgen. Verzoekers voeren ook aan dat het gebouw alleen veilig kan worden gesloopt nadat het funderingsherstel bij [adres 3] is uitgevoerd. Volgens verzoekers stelt het college zich ten onrechte op grond van de eerdere sloopmelding en het daarbij behorende sloopplan en sloopveiligheidsplan op het standpunt dat het gebouw veilig gesloopt kan worden. Verder betogen verzoekers dat de in het bestreden besluit genoemde herstelmaatregelen verder strekken dan nodig is om de overtreding ongedaan te maken. Om het gevaar voor de gezondheid of de veiligheid weg te nemen kan worden volstaan met minder ingrijpende maatregelen, zoals tijdelijk stutten, stalen stabiliteitskruizen en een bredere veiligheidszone. In het bestreden besluit is bepaald dat de kosten van de uitoefening van bestuursdwang op verzoekers worden verhaald. Verzoekers zijn het daar niet mee eens, omdat het college niet de minst kostbare methode heeft gekozen, de maatregelen verder gaan dan nodig is om de overtreding van de zorgplicht ongedaan te maken en de geschatte kosten onnodig hoog zijn.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is in dit geval sprake van een overtreding, zodat het college bevoegd was om handhavend op te treden. Het college heeft de overtreding van verschillende zorgplichten aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. Dat is in de eerste plaats de specifieke zorgplicht uit artikel 7.4 van het Bbl voor bouw- en sloopactiviteiten. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan worden betwijfeld of hier nog sprake is van bouw- en sloopactiviteiten, omdat de sloop in juli 2022 is stilgelegd en in de drie jaar daarna niet meer is hervat. In de bezwaarprocedure zal het college dit nader moeten motiveren. Het college heeft zich daarnaast gebaseerd op artikel 3.5 van het Bbl. Daarin is een specifieke zorgplicht opgenomen voor bestaande bouwwerken. Partijen zijn het erover eens dat de situatie in beginsel binnen de reikwijdte van deze specifieke zorgplicht valt. Zij verschillen van mening over de vraag of er sprake is van een overtreding van de zorgplicht en of die overtreding onmiskenbaar is. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college voldoende onderbouwd dat er in dit geval onmiskenbare strijd is met de zorgplicht van artikel 3.5 van het Bbl vanwege de onveilige situatie voor de naastgelegen panden en de omgeving. Dit wordt hieronder verder uitgelegd. De algemene zorgplicht uit de artikelen 1.6 en 1.7 in samenhang met artikel 1.7a van de Ow kan buiten beschouwing blijven, omdat er een specifieke zorgplicht van toepassing is.

Voor het oordeel dat er onmiskenbare strijd is met de specifiek zorgplicht van artikel 3.5 van het Bbl is vooral van belang dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat er door de slechte staat van het gebouw acuut instortingsgevaar bestaat. Dat levert gevaar op voor de andere panden in het blok en voor de verdere omgeving van het gebouw. Het college heeft dit onderbouwd met het constateringsrapport van 6 maart 2025, de constructieve beoordeling van de constructeur van de gemeente [plaats 2] van 18 juni 2025 en het rapport van [bedrijf 1] van 18 juni 2025. Deze procedure leent zich niet voor een diepgaande inhoudelijke beoordeling van de technische aspecten. De voorzieningenrechter is vooralsnog echter niet overtuigd door de tegenrapporten die verzoekers hebben ingebracht. Hierin wordt vooral gesteld dat er geen instortingsgevaar is omdat de balklagen nog voldoende intact zijn, maar het college heeft erop gewezen dat schade door langdurige vochtinwerking niet altijd zichtbaar is. Bovendien wordt in de rapporten waarop het college zich baseert ook de staat van de stabiliteitswand van belang geacht voor het bestaan van instortingsgevaar.

Verder is van belang dat verzoekers naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet aannemelijk hebben gemaakt dat de door hen aangedragen alternatieven zoals stalen stabiliteitskruizen toereikend zijn om de gevaarlijke situatie weg te nemen. De voorzieningenrechter ziet daarom geen reden om aan te nemen dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat het in het belang van de veiligheid noodzakelijk is dat het gebouw wordt gesloopt. Dat houdt in dit geval in dat [adres 4] tot op maaiveldniveau wordt gesloopt en het hoekpand [adres 5] / [adres 1] tot op de eerste verdiepingsvloer.

De voorzieningenrechter volgt het standpunt van verzoekers dat de sloop van het gebouw pas veilig kan plaatsvinden nadat op [adres 3] funderingsherstel is uitgevoerd niet. De voorzieningenrechter vindt daarvoor geen steun in het sloopplan en het sloopveiligheidsplan, waarvan de laatste versies dateren van na het uitgraven van de kelder van [adres 3] en het stilleggen van het funderingsherstel. De voorzieningenrechter gaat er daarom van uit dat de sloop kan worden uitgevoerd op de manier die in het sloopplan van 16 april 2024 en het sloopveiligheidsplan van 8 oktober 2024 is beschreven, dus zonder voorafgaand funderingsherstel op [adres 3] .

De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college onvoldoende heeft aangetoond dat de situatie zo spoedeisend is dat op grond van artikel 5:31, eerste lid, van de Awb bestuursdwang zonder voorafgaande last kan worden toegepast. Het college heeft al op 6 maart 2025 vastgesteld dat het gebouw in zeer slechte staat is. Op 9 mei 2025 is hierover een waarschuwingsbrief aan verzoekers gestuurd, waarin zij tot 10 juni 2025 de gelegenheid hebben gekregen om de sloopwerkzaamheden te hervatten. Het college heeft ter zitting toegelicht dat gewacht is met het bestreden besluit, omdat er eerst zorgvuldig onderzoek moest worden gedaan. Dat is op zichzelf begrijpelijk. De voorzieningenrechter is echter wel van oordeel dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat de situatie in de laatste weken zodanig is gewijzigd ten opzichte van wat op 6 maart 2025 al was geconstateerd dat de conclusie gerechtvaardigd is dat er geen moment meer kon worden gewacht met de toepassing van bestuursdwang en dat verzoekers daarom geen begunstigingstermijn kon worden gegund. Daarbij is ook van belang dat na het nemen van het bestreden besluit weliswaar voorbereidingen voor de sloop zijn getroffen, maar nog niet daadwerkelijk een begin met de sloop is gemaakt.

De voorzieningenrechter zal daarom een voorlopige voorziening treffen. Die houdt in dat het bestreden besluit wordt geschorst en dat de toepassing van spoedeisende bestuursdwang wordt omgezet in de oplegging van een last onder bestuursdwang met een begunstigingstermijn van drie weken vanaf de datum van de uitspraak. De last houdt in dat verzoekers binnen de genoemde termijn de herstelmaatregelen moeten treffen die in onderdeel 10 en bijlage 3 van het bestreden besluit zijn vermeld. De kosten van bestuursdwang worden ten laste van verzoekers gebracht. De voorlopige voorziening is van kracht tot zes weken na het besluit op bezwaar.

De herstelmaatregelen houden onder meer in dat het gebouw moet worden gesloopt tot op maaiveldniveau voor [adres 4] en tot op de eerste verdiepingsvloer voor [adres 5] / [adres 1] . De sloop moet worden uitgevoerd volgens het sloopplan van 16 april 2024 en het sloopveiligheidsplan van 8 oktober 2024. Dat betekent ook dat het pand [adres 3] moet worden ontruimd en dat er bouwkundige voorzieningen in en aan de woningen [adres 6] en [adres 7] moeten worden getroffen. De eigenaar van dat pand moet daaraan medewerking verlenen. De voorzieningenrechter overweegt tot slot dat deze beslissing niet afdoet aan de mogelijkheid voor het college om opnieuw een besluit tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang te nemen als binnen de begunstigingstermijn een (plotselinge) verandering in de bouwkundige staat van het gebouw dat noodzakelijk maakt.

Conclusie en gevolgen

De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat het bestreden besluit wordt geschorst en dat de toepassing van spoedeisende bestuursdwang wordt omgezet in de oplegging van een last onder bestuursdwang met een begunstigingstermijn van drie weken vanaf de datum van deze uitspraak, waarbij de last inhoudt dat verzoekers de herstelmaatregelen moeten treffen die in onderdeel 10 en bijlage 3 van het bestreden besluit zijn vermeld. De kosten van bestuursdwang worden ten laste van verzoekers gebracht. De voorlopige voorziening is van kracht tot zes weken na de beslissing op bezwaar.