40ste rechterlijke uitspraak BOPA! BOPA wordt geschorst omdat er meer onderzoek nodig is i.v.m. ETFAL

Uit artikel 5.37, lid 1 van het Bkl volgt dat bij iedere aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een BOPA een watertoets dient te worden verricht. De voorzieningenrechter is met verzoekers van oordeel dat het college in het bestreden besluit ten onrechte geen gevolg heeft gegeven aan de in dit artikel opgenomen verplichting een watertoets te verrichten.

In de uitspraak wordt de eerdere jurisprudentie over dat bij een BOPA op grond van artikel 8.0b, lid 2 Bkl van het bevoegd gezag een actievere beoordeling van het bevoegd gezag wordt vereist. Het college moet beoordelen of aan de eisen van hoofdstuk 5 van het Bkl wordt voldaan. Het college heeft weliswaar beoordelingsruimte of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties maar het college heeft pas beleidsruimte als is voldaan aan de eisen ingevolge artikel 8.0b, tweede lid van het Bkl.

Ten aanzien van het aspect geluid is interessant dat volgens de voorzieningenrechter het college niet heeft onderkend dat bij de beoordeling of een goed woon- en leefklimaat (ter onderbouwing van het criterium van ETFAL) is gewaarborgd niet kan worden volstaan met een toets aan de grenswaarden uit het Activiteitenbesluit. Ook geluid waarop de grenswaarden geen betrekking hebben, zoals geluid van startende en draaiende motoren en scooters, het geluid van dichtslaande portieren en het stemgeluid van bezoekers, dient immers betrokken te worden bij de vraag of een goed woon- en leefklimaat is geborgd.

Het verzoek om voorlopige voorziening wordt toegewezen en de BOPA wordt geschorst.

Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de verlening van een omgevingsvergunning door het college aan vergunninghoudster voor het realiseren van een dakopbouw en een huisartsenpraktijk door middel van een aanbouw aan de voorgevel. Verzoekers zijn het hier niet mee eens en hebben daarom bezwaar gemaakt. Zij verzoeken om een voorlopige voorziening en voeren daartoe een aantal gronden aan. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen.

Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leeromgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ter plaatse van het perceel geldt het omgevingsplan [gemeente] (omgevingsplan). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel was voor zover relevant vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan “ [plaats 2] ” van kracht. Dit bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de [gemeente] . Het perceel heeft de enkelbestemming “Wonen-2” (artikel 30 van de planregels van het bestemmingsplan) en voor zover relevant de dubbelbestemming “Waarde-Archeologie” (artikel 37 van de planregels van het bestemmingsplan). Verder kent het perceel een bouwvlak.

Het college heeft voor het bouwplan een omgevingsvergunning verleend voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). Eerder is een omgevingsvergunning verleend voor een (technische) bouwactiviteit. Het verzoek om voorlopige voorziening richt zich niet op de (technische) bouwactiviteit, zodat deze buiten de omvang van het geding valt.

Het bouwplan is blijkens de omgevingsvergunning in strijd met artikel 30.1 van de planregels, omdat op voor “Wonen – 2” aangewezen gronden een huisartsenpraktijk en auto- en fiets parkeren niet is toegestaan. Het bouwplan is ook in strijd met artikel 30.2.3 onder b van de planregels, omdat het hoofdgebouw ongeveer 6 meter hoog wordt waar maximaal 5 meter is toegestaan. Het bouwplan is ook in strijd met artikel 30.2.3 onder d, van de planregels, omdat de aanbouw gedeeltelijk met een dakterras wordt afgedekt. Het college heeft voor deze afwijkingen gebruik gemaakt van de buitenplanse afwijkingsbevoegdheid en toepassing gegeven aan artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl).

Feiten en omstandigheden

Er wordt een huisartsenpraktijk aan huis gerealiseerd van ca. 123 m2. De woning wordt vergroot door middel van een aanbouw en dakopbouw. Aan de voorkant wordt de bestaande inrit veranderd.

Verzoeker [verzoeker 1] woont aan [adres 2] in [plaats 1] . Verzoeker [verzoeker 2] woont aan [adres 3] in [plaats 1] . Verzoeker [verzoeker 3] woont aan [adres 4] in [plaats 1] . Verzoeker [verzoeker 4] woont aan [adres 5] in [plaats 1] en verzoeker [verzoeker 5] woont aan [adres 6] in [plaats 1] .

Het bestemmingsplan

De voorzieningenrechter stelt vast dat het college in het bestreden besluit (ook) een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit heeft verleend voor het vestigen van de huisartsenpraktijk. Het college heeft zich hiertoe terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een aan huis gebonden beroep als bedoeld in artikel 30.3.1 van de planvoorschriften. De huisartsen die de huisartsenpraktijk gaan exploiteren gaan immers niet zelf in de woning aan [adres 1] in [plaats 1] wonen. Ter zitting is dit nog wel als mogelijkheid geopperd door een van de huisartsen maar dit is niet komen vast te staan. Het college is daarom terecht uitgegaan van een voorgenomen met het omgevingsplan strijdig gebruik.

De voorzieningenrechter merkt op dat de formulering van de eisen die worden gesteld aan de beoordeling van omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit verschilt van formulering van de eisen die werden gesteld aan een omgevingsvergunning die wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Naast het gebruik van het criterium van een ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ in plaats van het criterium ‘goede ruimtelijke ordening’ wordt in artikel 8.0b, tweede lid van het Bkl nadrukkelijk bepaald dat een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit wordt geweigerd als niet wordt voldaan aan de regels in hoofdstuk 5 van het Bkl. Artikel 8.0b, tweede lid van het Bkl vereist naar het oordeel van de voorzieningenrechter daarom een actievere beoordeling van het bevoegd gezag. Het college moet beoordelen of aan de eisen van hoofdstuk 5 van het Bkl wordt voldaan. Het college heeft weliswaar beoordelingsruimte of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties maar het college heeft pas beleidsruimte als is voldaan aan de eisen ingevolge artikel 8.0b, tweede lid van het Bkl.

Stedenbouwkundige beoordeling

De voorzieningenrechter is met verzoekers van oordeel dat in het bestreden besluit een deugdelijke stedenbouwkundige beoordeling en motivering ontbreekt. Het college is in het bestreden besluit immers uitsluitend ingegaan op het maatschappelijk belang van de realisatie van een huisartsenpraktijk op het perceel dat maakt dat het plan stedenbouwkundig voorstelbaar is. Een volledige en deugdelijke stedenbouwkundige beoordeling, waarbij onder meer de maat- en schaalvoering van de omliggende bebouwing is betrokken, is in het geheel niet uitgevoerd. Dat het voor een wijk belangrijk is dat een voorziening als een huisarts beschikbaar is, zal de voorzieningenrechter niet ontkennen maar dat neemt niet weg dat vervolgens ook de andere ruimtelijke belangen die bij de voorgenomen vestiging op een locatie zijn betrokken, zoals die van omwonenden, in de besluitvorming moeten worden betrokken. Het bestreden besluit is daarom op dit punt in strijd met de artikelen 3:2, 3:4 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Het college heeft in het verweerschrift en ter zitting erkend dat er geen stedenbouwkundige onderbouwing staat vermeld in het bestreden besluit, maar dat dit kan worden hersteld in het besluit op bezwaar. Het college heeft daartoe het standpunt ingenomen dat het plan past in het maximaal bebouwingspercentage van 22% en daarmee binnen de mogelijkheid die het omgevingsplan al biedt. De overschrijding van de maximumhoogte van 5 meter met één meter is nodig om de woonfunctie te handhaven naast de te realiseren praktijk. De [buurt] waarin het project wordt gerealiseerd bestaat uit villa’s met een grote diversiteit aan plattegronden en samengestelde volumes, regelmatig verdeeld over meerdere verdiepingen. Het voorstel voor [adres 1] is hierop geen uitzondering en past om die reden volgens college in de omgeving.

De voorzieningenrechter is met verzoekers van oordeel dat het college in het verweerschrift en ter zitting onvoldoende heeft onderkend dat de [straat] onderdeel is van een woonwijk met vrijwel uitsluitend kleinschalige en karakteristieke laagbungalows. De meeste woningen in de directe omgeving bestaan uit een enkele bouwlaag met een souterrain onder het maaiveld. Enkel de woning aan [adres 7] vormt hierop zowel planologisch als feitelijk een uitzondering. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat het college zijn standpunt dat bouwplan past in de omgeving onvoldoende heeft onderbouwd en de kenmerkende maat- en schaalvoering van de bebouwing in de [straat] en omgeving in dat kader onvoldoende heeft meegenomen. De voorzieningenrechter heeft op dit moment onvoldoende aanknopingspunten om aan te nemen dit gebrek in het te nemen besluit op bezwaar gerepareerd kan worden en ziet hierin aanleiding het verzoek om voorlopige voorziening toe te wijzen en de verleende omgevingsvergunning te schorsen.

Watertoets ten onrechte niet verricht

Uit artikel 5.37, eerste lid van het Bkl volgt dat bij iedere aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit een watertoets dient te worden verricht. De voorzieningenrechter is met verzoekers van oordeel dat het college in het bestreden besluit ten onrechte geen gevolg heeft gegeven aan de in dit artikel opgenomen verplichting een watertoets te verrichten. Verzoekers wijzen er verder op dat een groot deel van het perceel aanvullende verharding zal krijgen in de vorm van enerzijds de aanbouw van 123 m² en anderzijds de verharde parkeerplaats aan de voorzijde van het perceel van circa 185 m² zal worden gerealiseerd. Verzoekers benadrukken in dit verband dat zij momenteel bij onder meer hevige regenval al wateroverlast ondervinden door het feit dat een groot gedeelte van hun woningen onder het maaiveld zijn gerealiseerd.

Het college heeft zich in het verweerschrift en ter zitting op het standpunt gesteld dat de gebrekkige motivering in het bestreden besluit kan worden hersteld in het besluit op bezwaar. Het college wijst er daartoe op dat het maximale bebouwingspercentage in het onderhavige geval onder de 22% als bedoeld in artikel 30.2.3, eerste lid, van de planregels blijft. Verder is verharding van het perceel binnen de bestemming “Wonen-2” toegestaan. Het college wijst hiertoe naar artikel 30.1, 1.31 en 1.58 van de planregels. Het college heeft alsnog advies gevraagd aan het Waterschap Hollandse Delta. Het waterschap heeft aangegeven dat de genoemde werkzaamheden zich niet in de omgeving van een waterkering of watergang bevinden. Daarnaast wordt er niet meer dan 500 vierkante meter nieuwe verharding aangebracht. De impact van het plan op het watersysteem is daarom beperkt. De werkzaamheden zijn verder op grond van de Omgevingswet niet vergunningplichting bij het waterschap Hollandse Delta.

De voorzieningenrechter ziet gelet op hetgeen het college in het verweerschrift en ter zitting naar voren heeft gebracht geen aanleiding om het bestreden besluit hangende bezwaar te schorsen. Het college kan het in punt 8 genoemde gebrek met de gegeven motivering nog herstellen in het besluit op bezwaar.

Geluid

Verzoekers stellen dat in het bestreden besluit iedere vorm van een akoestische beoordeling ontbreekt, waardoor het college in het geheel geen inzicht heeft in de exacte geluidsbronnen van de huisartsenpraktijk (met bijbehorende parkeerplaatsen) en de hinder die verzoekers hierdoor zullen ondervinden. Het bestreden besluit is ook om deze reden in strijd met de artikelen 3:2, 3:4 en 3:46 van de Awb. Het gaat volgens verzoekers om de geluidswaarden zoals deze voorheen golden op grond van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (nu het omgevingsplan). Evenmin is beoordeeld of in de nieuwe situatie aan de geluidgrenswaarden van het omgevingsplan kan worden voldaan, aldus verzoekers.

Het college heeft zich in het verweerschrift en ter zitting op het standpunt gesteld dat voor de vraag of de geluidsnormen al dan niet worden overschreden de verkeersaantrekkende werking van het project relevant is. Voor de verkeerstaantrekkende werking gaat het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (hierna: CROW) voor een huisartsenpraktijk uit van 15,2 tot 22,5 ritten per behandelkamer. Voor de twee behandelkamers die worden gerealiseerd bij het project zijn dat dus 30 tot 45 extra ritten naar deze locatie. Van die ritten zal 89% bestaan uit bezoekers (patiënten en leveranciers). Volgens het verkeersmodel V-MRDH 3.02 rijden er in 2025 op deze locatie 370 gemotoriseerde voertuigen per weekdagetmaal. Voor 2034 is de prognose voor deze locatie 430 gemotoriseerde voertuigen per weekdag. Als de vergunning volledig gebruikt wordt, wordt de intensiteit in 2043 475 gemotoriseerde voertuigen. Het college stelt dat voldaan kan worden aan de geluidsnormen, omdat sprake is van minder dan 900 verkeersbewegingen van motorvoertuigen in de nieuwe situatie. Daarbij wordt opgemerkt dat de ritten naar de locatie niet allemaal nieuwe ritten zullen zijn. Een deel van de patiënten komt immers mee vanaf de bestaande locatie aan [adres 8] , hetgeen betekent dat de toename minder zal zijn. Ten aanzien van parkeren geldt dat het arriveren, starten en wegrijden hinderlijk kan zijn. Deze vorm van geluidhinder is echter al opgenomen in de hiervoor beschreven totale geluidproductie.

De voorzieningenrechter volgt het standpunt van verzoekers dat de gevolgen van de vestiging van een huisartensenpraktijk ter plaatse niet voldoende zijn onderzocht. Hij is daarnaast van oordeel dat het college met hetgeen in verweerschrift en ter zitting naar voren is gebracht nog altijd onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar het aspect geluid. De voorzieningenrechter wijst allereerst op artikel 5.55, eerste lid, sub a, van het Bkl op grond waarvan de regels over geluid door activiteiten uit paragraaf 5.1.4.2 van het Bkl van toepassing zijn op het toelaten van een activiteit, anders dan het wonen, die geluid kan veroorzaken op geluidsgevoelige gebouwen. Hierbij komt dat het college niet heeft onderkend dat bij de beoordeling of een goed woon- en leefklimaat (ter onderbouwing van het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties) is gewaarborgd niet kan worden volstaan met een toets aan de grenswaarden uit het Activiteitenbesluit. Ook geluid waarop de grenswaarden geen betrekking hebben, zoals geluid van startende en draaiende motoren en scooters, het geluid van dichtslaande portieren en het stemgeluid van bezoekers, dient immers betrokken te worden bij de vraag of een goed woon- en leefklimaat is geborgd. Hierbij is van belang dat het parkeerterrein van de huisartsenpraktijk grenst aan de aanliggende tuinen. Het college heeft om deze reden het aspect geluid onvoldoende onderzocht en meegewogen en zal de uitkomst van het nader te verrichten onderzoek mee dienen te wegen in het kader van de beoordeling of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties als bedoeld in als bedoeld in artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl. De voorzieningenrechter ziet ook hierin aanleiding het verzoek om voorlopige voorziening toe te wijzen en de verleende omgevingsvergunning te schorsen.

Privacy

De voorzieningenrechter stelt met verzoekers vast dat het college in het bestreden besluit de gevolgen voor de privacy niet kenbaar heeft meegewogen. Het bestreden besluit is naar het oordeel van de voorzieningenrechter om deze reden in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van Awb. Verzoekers wijzen er voorts op dat vanuit de nieuwe slaapkamer en het dakterras directe inkijk op en in de woningen en tuinen van verzoekers is. Hiermee wordt volgens hen een onevenredige inbreuk gemaakt op de privacy.

Het college heeft in het verweerschrift en ter zitting erkend dat de voorgenomen ontwikkeling het uitzicht van verzoekers zal veranderen. Dit is echter niet ongebruikelijk in een stedelijke omgeving. Het college heeft er op gewezen dat de gestelde directe inkijk vanuit de slaapkamer is en niet vanuit de woonkamer. Gelet op de afstand tot de woningen van verzoekers is het college echter van mening dat er geen sprake is van een onevenredige of onaanvaardbare aantasting van de privacy van verzoekers.

De voorzieningenrechter ziet in hetgeen het college in het verweerschrift en ter zitting naar voren heeft gebracht voldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het college in bezwaar tot een verbeterd besluit kan komen. De alsnog gegeven motivering kan hiervoor worden gebruikt. Hiertoe overweegt de voorzieningenrechter dat, zoals verzoekers ter zitting ook hebben erkend, vanuit de dakopbouw (en het dakterras) in het bijzonder inkijk zal zijn in de woningen van verzoekers [verzoeker 2] en [verzoeker 5] , die aan de overzijde van de straat wonen. Voor de woningen van de andere bezwaarmakers heeft de dakopbouw met het dakterras geen bijzondere gevolgen die het college anders had moeten wegen. De inkijk op de woningen aan de overzijde acht de voorzieningenechter gelet op de afstand van het bouwplan tot de woningen niet zodanig dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van een onevenredige aantasting van de privacy van de bewoners.

Bijbehorend bouwwerk aan de achterzijde van het perceel

Ter zitting is komen vast te staan dat het bestreden besluit geen betrekking heeft op de het bijbehorend bouwwerk aan de achterzijde van het perceel en daarom buiten de reikwijdte van deze procedure valt. Vergunninghouder stelt zich op het standpunt dat voor dit bouwwerk geen omgevingsvergunning is vereist. Indien en voor zover verzoekers het hiermee oneens zijn, kunnen zij een handhavingsverzoek bij het college indienen die op zijn eigen merites kan worden beoordeeld.

Conclusie en gevolgen

De voorzieningenrechter komt tot de conclusie dat het bestreden besluit diverse gebreken bevat. Gelet op hetgeen is overwogen in punt 7.2 en 9.2 heeft het bezwaar redelijke kans van slagen. Het college zal voor wat betreft de stedenbouwkundige beoordeling en het aspect geluid nader onderzoek moeten verrichten en de uitkomst daarvan mee dienen te wegen in het kader van de beoordeling of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties als bedoeld in artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl. De voorzieningenrechter ziet gelet op de betrokken belangen en de onomkeerbaarheid van het bouwplan aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening en schorst het besluit van 4 april 2025 tot zes weken na bekendmaking van het besluit op bezwaar aan verzoekers.