Concreet zicht op legalisering en de BOPA i.v.m. realisering AZC (o.a. kon raad bepalen dat bindend advies toch niet nodig is?)

Met het besluit van 22 mei 2025 heeft het college erkend dat sprake is van overtredingen, omdat omgevingsplan- en bouwactiviteiten plaatsvinden zonder de benodigde omgevingsvergunning, maar het verzoek van verzoekers afgewezen, omdat er zicht is op legalisatie. Daarbij komt dat het belang van de opvanglocatie dermate zwaarwegend is, dat handhavend optreden onevenredig is, aldus het college.

Verzoekers hebben aangevoerd dat het college handhavend moet optreden omdat het college geen rechtmatige omgevingsvergunning kan verlenen; er is, met andere woorden geen concreet zicht op legalisatie. Volgens verzoekers is namelijk van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties als bedoeld in artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving geen sprake. Het kantoor van het COA en ketenpartners wordt opgericht binnen een spuitzone van gewasbeschermingsmiddelen en de locatie aan de Engellandweg voldoet niet aan de criteria neergelegd in het document ‘Visie en aanpak structurele opvang asielzoekers’. Verder heeft de gemeenteraad afgezien van het geven van bindend advies aan het college inzake het buitenplans afwijken van het omgevingsplan. De wet biedt het college echter geen mogelijkheid om zonder bindend advies van de raad de omgevingsvergunning te verlenen. Ingevolge de ’Regeling inzake Adviesrecht en participatieplicht bij buitenplanse afwijkingen van het omgevingsplan’, vastgesteld door de gemeenteraad wordt voor het realiseren van asielopvang in het buitengebied advies van de raad gevraagd. Gelet op de urgentie om voortvarend een duurzame opvanglocatie te realiseren, is door de raad bij het besluit van 3 februari 2025 besloten om af te zien van het bindend adviesrecht voor een tijdelijke opvang van asielzoekers. De raad heeft in onderhavig geval – dat valt onder door de raad aangewezen gevallen waarover hij heeft bepaald dat hij in de gelegenheid moet worden gesteld daarover een bindend advies uit te brengen – afgezien van zijn recht om een bindend advies te geven. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter valt niet in te zien waarom dat in strijd is met de wet. De raad is immers in de gelegenheid gesteld en heeft van zijn recht afgezien.

Omdat het bezwaar van verzoekers naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen kans van slagen heeft – er is sprake van concreet zicht op legalisatie en het college mocht van handhavend optreden afzien – wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af.

Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over het zonder omgevingsvergunning realiseren van een opvanglocatie voor asielzoekers aan de Engellandweg te Dalfsen door het COA.

Het college heeft het verzoek van verzoekers om daartegen handhavend op te treden afgewezen, omdat concreet zicht op legalisatie van de overtreding bestaat nu een omgevingsvergunning is aangevraagd voor de opvang die binnen afzienbare tijd kan worden verleend. Daarbij komt dat het belang van de opvanglocatie dermate zwaarwegend is, dat handhavend optreden onevenredig is, aldus het college.

Op 9 april 2025 heeft het COA een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van een tijdelijke opvanglocatie aan de Engellandweg te Dalfsen (op de percelen kadastraal bekend DS N01 Q 00020 G 0000 en DSN01 Q00878 G0000 (gedeeltelijk), naast [adres 2] en tegenover [adres 4]. De aanvraag ziet op de activiteiten ‘bouwen’ en het ‘buitenplans afwijken van regels van het tijdelijke deel van omgevingsplan’ (BOPA) als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid aanhef en onder a, en tweede lid, aanhef en onder a van de Omgevingswet.

De tijdelijke opvanglocatie is bedoeld voor de huisvesting van 190 personen in zes woonunits van twee bouwlagen. Verder worden op het terrein een onderwijsgebouw en een kantoorgebouw geplaatst en ook speelvoorzieningen, lantaarnpalen en picknicktafels. Om voorzieningen voor de bewoners van de opvang bereikbaar te maken wordt een brug over een sloot gerealiseerd ten behoeve van de aanleg van een voet-/fietspad richting de Vossersteeg/Polhaarweg. Verder wordt riolering aangelegd.

De opvang is beoogd voor een periode van maximaal 10 jaar.

Op 15 mei 2025, gepubliceerd op 20 mei 2025, heeft het college besloten een gedoogbeslissing af te geven om, vooruitlopend op de verwachte vergunningverlening, waarvoor het COA op 9 april 2025 een aanvraag heeft ingediend, voor de tijdelijke opvanglocatie de inrichting van het terrein en het realiseren van bouwwerken mogelijk te maken. Het college heeft daarbij overwogen dat de bestaande tijdelijke noodopvang aan de Ambachtsweg te Lemelerveld binnen afzienbare tijd eindigt. Het beschikbaar hebben en houden van opvangplaatsen is van belang om het reeds bestaande tekort niet verder te laten oplopen en invulling te geven aan de internationale en Europeesrechtelijke verplichtingen. Met de komst van de opvanglocatie aan de Engellandweg in Dalfsen, geëxploiteerd door het COA, wordt continuïteit aangebracht voor de mensen die al in de gemeente Dalfsen worden opgevangen en daar dagbesteding, school of (vrijwilligers-)werk hebben. Het belang om de opvang binnen de gemeente te continueren en daarmee de asielzoekers voor de gemeente Dalfsen te behouden acht het college in dit geval zwaarder wegen dan het belang van handhaving van de relevante wet- en regelgeving, mede vanwege het zicht op legalisatie.

Verzoekers hebben op 16 mei 2025 een verzoek om (preventieve) handhaving ingediend bij het college ten aanzien van alle activiteiten ter realisering van een tijdelijke opvanglocatie waarvoor een vergunning is aangevraagd maar nog niet is verleend.

Met het besluit van 22 mei 2025 heeft het college erkend dat sprake is van overtredingen, omdat omgevingsplan- en bouwactiviteiten plaatsvinden zonder de benodigde omgevingsvergunning, maar het verzoek van verzoekers afgewezen, omdat er zicht is op legalisatie. Ook vindt het college dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de met handhaving te dienen belangen, nu de komst van de opvanglocatie van groot belang wordt geacht.

Verzoekers hebben tegen de weigering van het college om te handhaven bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen opdat de realisatie van de opvanglocatie (voorlopig) wordt stilgelegd.

Standpunten van partijen

Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van de betrokken gronden ten behoeve van de opvang van asielzoekers in strijd is met het “Omgevingsplan Buitengebied Dalfsen” en “Chw bestemmingsplan 9e verzamelplan buitengebied gemeente Dalfsen”. Verder staat vast dat voor het strijdige gebruik en voor het bouwen van de gebouwen en bouwwerken en andere voorzieningen de benodigde omgevingsvergunning (nog) niet is verleend. Het college is, zo is ook niet in geschil, bevoegd om hiertegen handhavend op te treden.

Volgens het college is in dit geval sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college mag afzien van handhavend optreden. Het COA heeft op 9 april 2025 een omgevingsvergunning aangevraagd. Bij de aanvraag is het document ‘Goede onderbouwing van de effecten op de fysieke leefomgeving van 17 maart 2025’ (hierna: de ruimtelijke onderbouwing) gevoegd waarin de ruimtelijke aspecten van het gebruik in strijd met het omgevingsplan zijn onderzocht. Gelet op de inhoud van de vergunningaanvraag en de ruimtelijke onderbouwing is er volgens het college concreet zicht op legalisatie. Het college is bereid de vergunning te verlenen. In de eerste week van juli 2025 wordt op de aanvraag besloten en het is waarschijnlijk dat de gevraagde omgevingsvergunning wordt verleend. Het gedogen van de bouwwerkzaamheden in afwachting van de vergunningverlening is volgens het college aanvaardbaar en daarmee wordt voorkomen dat de asielzoekers terug moeten naar Ter Apel of verspreid over het land naar andere opvanglocaties worden gebracht.

Verzoekers hebben aangevoerd dat het college handhavend moet optreden omdat het college geen rechtmatige omgevingsvergunning kan verlenen; er is, met andere woorden geen concreet zicht op legalisatie. Volgens verzoekers is namelijk van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties als bedoeld in artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving geen sprake. Het kantoor van het COA en ketenpartners wordt opgericht binnen een spuitzone van gewasbeschermingsmiddelen en de locatie aan de Engellandweg voldoet niet aan de criteria neergelegd in het document ‘Visie en aanpak structurele opvang asielzoekers’ van 17 juni 2024. Andere potentiële locaties zijn veel geschikter in verband met de bereikbaarheid van voorzieningen voor de bewoners van de opvang en het kunnen participeren in de samenleving. Verder heeft de gemeenteraad afgezien van het geven van bindend advies aan het college inzake het buitenplans afwijken van het omgevingsplan. De wet biedt het college echter geen mogelijkheid om zonder bindend advies van de raad de omgevingsvergunning te verlenen.

Daarnaast hebben verzoekers betoogd dat het college niet kenbaar rekening heeft gehouden met de belangen van omwonenden, terwijl het COA, anders dan het college veronderstelt, geen zwaarwegend belang heeft om alvast met de werkzaamheden te starten.

Concreet zicht op legalisering

Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, naar aanleiding van een verzoek om handhaving in de regel een toereikende motivering moeten geven waarom hij van deze bevoegdheid geen gebruik wil maken. Dat geldt nog meer in een situatie dat, zoals hier het geval, een overheidsorgaan de overtreder is. Uit de motivering moet blijken van bijzondere omstandigheden waarom het bestuursorgaan meent dat handhaving niet kan worden gevergd. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie van de onrechtmatige situatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zo onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

De vraag die in de eerste plaats voorligt is dus of sprake is van concreet zicht op legalisatie. Concreet zicht op legalisatie is er, in een geval als hier aan de orde, als een aanvraag is ingediend en het college bereid is om de omgevingsvergunning te verlenen, tenzij op voorhand duidelijk is dat de omgevingsvergunning geen rechtskracht zal verkrijgen (ABRvS 22 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:177 r.o. 10.1). Aan de eerste twee criteria wordt voldaan. De discussie spitst zich toe op het derde en laatste criterium. In wat verzoekers hierover hebben aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding te oordelen dat evident is dat de aangevraagde omgevingsvergunning geen rechtskracht zal verkrijgen. Er is dan ook sprake van concreet zicht op legalisatie. Daarvoor is het volgende van belang.

Verzoekers stellen terecht dat sprake moet zijn van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Die beoordeling eist echter niet dat andere potentiële locaties worden betrokken. Volgens vaste rechtspraak, die ook met inwerkingtreding van de Omgevingswet nog relevant is, worden de ruimtelijke implicaties beoordeeld van de locatie, waar de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking op heeft. Op grond van vaste rechtspraak (ABRvS 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:619, 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:924en 20 december 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:4750) geldt dat als een project op zichzelf door verweerder aanvaardbaar wordt geacht, het bestaan van alternatieve locaties alleen dan tot het onthouden van medewerking dwingt, als op voorhand duidelijk is dat door de verwezenlijking van één of meerdere alternatieve locaties een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Daarvan is niet gebleken. Evenmin is voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties zonder meer vereist dat aan ieder onderdeel van de ‘Visie en aanpak structurele opvang asielzoekers’ moet worden voldaan. Hetgeen verzoekers in dit kader hebben aangevoerd, leidt niet tot de conclusie dat evident geen omgevingsvergunning kan worden verleend.

Ten aanzien van de spuitzone stelt de voorzieningenrechter voorop dat, voor zover verzoekster [verzoeker 1] B.V. bedoelt te stellen dat zij in haar bedrijfsbelangen wordt geschaad omdat, zo heeft het college onweersproken vastgesteld, haar agrarische perceel [locatie], overigens als enige agrarisch perceel, binnen de zone van 50 meter vanaf het beoogde kantoor op de opvanglocatie ligt, niet gebleken is van concrete plannen die erop wijzen dat [verzoeker 1] B.V. daar gewassen wil gaan telen. Voorts is niet uitgesloten dat de afstand van 50 meter kan worden verkleind mits daaraan een deugdelijke, locatiespecifieke motivering ten grondslag ligt. Het college verwijst daarbij naar de ruimtelijke onderbouwing waarin is opgenomen dat het kantoorgebouw deels binnen de spuitzone ligt, maar dat de ingang van het kantoor aan de westkant is en de spuitzone zich aan de oostzijde bevindt en een grondwal aan de oostzijde dient als bescherming tegen verwaaiing van eventuele gewasbeschermingsmiddelen. Daarnaast bevindt zich op het perceel ten oosten van de opvanglocatie aan de Engellandweg 5a een woning, welke de mogelijkheid tot spuiten reeds beperkt. Op grond van het voorgaande komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat niet evident is dat de spuitzone in de weg staat aan vergunningverlening.

De voorzieningenrechter overweegt voorts dat de gemeenteraad zichzelf met een raadsbesluit als adviseur kan aanwijzen voor omgevingsvergunningen voor bepaalde gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. De gemeenteraad wordt dan in de gelegenheid gesteld advies uit te brengen. Dat staat in artikel 16.15 en 16.15a van de Omgevingswet.

Ingevolge de ’Regeling inzake Adviesrecht en participatieplicht bij buitenplanse afwijkingen van het omgevingsplan’, vastgesteld door de gemeenteraad op 27 november 2023 wordt voor het realiseren van asielopvang in het buitengebied advies van de raad gevraagd. Gelet op de urgentie om voortvarend een duurzame opvanglocatie te realiseren, is door de raad bij het besluit van 3 februari 2025 besloten om af te zien van het bindend adviesrecht voor een tijdelijke opvang van asielzoekers op de locatie aan de Engellandweg voor maximaal 190 asielzoekers.

De raad heeft in onderhavig geval – dat valt onder door de raad aangewezen gevallen waarover hij heeft bepaald dat hij in de gelegenheid moet worden gesteld daarover een bindend advies uit te brengen – afgezien van zijn recht om een bindend advies te geven. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter valt niet in te zien waarom dat in strijd is met de wet. De raad is immers in de gelegenheid gesteld en heeft van zijn recht afgezien.

Voor zover verzoekers met het gestelde dat het besluit van de gemeenteraad om af te zien van de gelegenheid om het college bindend te adviseren over de BOPA is genomen voordat het COA de aanvraag had ingediend, hebben bedoeld dat het besluit niet geldig is omdat het projectplan onvoldoende concreet was en de gemeenteraad nog niet kon overzien wat de ruimtelijke implicaties van het project zouden zijn geldt dat, wat hiervan ook zij, dat ook aan de gemeenteraad zelf is.

Belangenafweging

Wanneer, zoals hier, sprake is van concreet zicht op legalisatie, is het college niet zonder meer verplicht om af te zien van handhavend optreden, al zal dat wel vaak de uitkomst zijn. Het college moet evenwel een afweging maken tussen alle betrokken belangen, rekening houdend met de omstandigheden van het concrete geval (ABRvS 23 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:800, r.o. 10.2). Ten aanzien van de door het college verrichte belangenafweging geldt dat de gemachtigde van het college ter zitting het belang om vooruitlopend op de vergunningverlening werkzaamheden op het terrein te gedogen nader heeft toegelicht.

Weliswaar loopt, zoals verzoekers terecht stellen, de voor de opvanglocatie Lemelerveld verleende omgevingsvergunning tot 1 maart 2026, maar met die omwonenden en het dorpshuis zijn afspraken gemaakt om de opvang in Lemelerveld per juli 2025 te beëindigen. Verder zijn de tijdelijke units waarin de asielzoekers opgevangen zullen worden opgeslagen in een loods die het COA huurt tot 1 juli 2025. Verlenging van de huurperiode gaat tonnen kosten, aldus het COA.

Hoewel de voorzieningenrechter oog heeft voor het algemeen belang dat de regels en procedures rondom bouwen, strijdig gebruik, etc. door een ieder, en zeker door een overheidsorgaan, worden nageleefd, stelt zij vast dat verzoekers geen bijzondere belangen hebben gesteld die ondanks de door het college gestelde belangen die zijn gemoeid met het op zo kort mogelijke termijn kunnen realiseren van de opvang voor asielzoekers en het zicht op legalisatie het college had moeten doen besluiten toch tot handhaving over te gaan. Anders dan verzoekers veronderstellen is het niet aan het college om deze belangen te inventariseren maar dienen verzoekers deze belangen naar voren te brengen.

Overig

Voor wat betreft het door verzoekers gestelde dat, anders dan in de ruimtelijke onderbouwing staat aangegeven, er toch in de omringende sloten werkzaamheden plaatsvinden en tijdens het broedseizoen snoeiwerkzaamheden zijn uitgevoerd met mogelijke verstoring van beschermde soorten tot gevolg, geldt dat het college ten aanzien daarvan geen bevoegd gezag is voor wat betreft ontheffingverlening en handhaving. Dergelijke overtredingen zijn ook niet expliciet aan de orde gesteld in het handhavingsverzoek dat hier voorligt. De beoordeling of tegen de gestelde verstoring handhavend opgetreden dient te worden valt dan ook buiten de beoordeling van dit geschil.

Verzoekers hebben tevens gesteld dat er aantoonbaar dieper wordt gegraven dan de door het college gestelde 30 centimeter waardoor archeologisch onderzoek nodig is. De voorzieningenrechter constateert dat de ruimtelijke onderbouwing daarin voorziet. In de ruimtelijke onderbouwing is opgenomen dat bij het aanbrengen van de riolering gezien de diepte van de bodemingrepen van circa 1 meter is besloten tot archeologische begeleiding bij het uitvoeren van grondroerende werkzaamheden.

Dat wat verzoekers naar voren hebben gebracht, weergegeven onder 3.17 en 3.18, kan niet leiden tot de conclusie dat evident geen omgevingsvergunning ter legalisering van de overtredingen kan worden verleend noch dat het college niet mocht afzien van handhavend optreden.

Conclusie en gevolgen

De voorzieningenrechter komt tot de conclusie dat sprake is van concreet zicht op legalisatie en dat het college mocht afzien van handhavend optreden. Daarom zal zij niet nader ingaan op wat in deze procedure is gesteld over het afzien van handhaving omdat dat volgens het college ook om andere redenen onevenredig is.

De voorzieningenrechter wijst het verzoek daarom af. Dat betekent dat de werkzaamheden ter realisering van de opvang aan de Engellandweg voortgezet mogen worden. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.