Opnieuw succesvolle handhaving op basis zorgplicht art. 2.11 BAL!

In de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 22 juli 2025, ECLI:NL:RBOBR:2025:3947 is een succesvol gehandhaafd met toepassing van de specifieke zorgplicht van artikel 2.11 Bal.

Bij de parlementaire behandeling van de Omgevingswet en het Bal – is de handhaafbaarheid van de specifieke zorgplichten herhaaldelijk aan de orde gekomen (Zie bijvoorbeeld kamerstukken II, 2019/20, 34 986, nr. W, blz. 9-10 en Stb. 2018, 293, blz. 526). Aan deze wetsgeschiedenis kan worden ontleend dat handhavend optreden op grond van overtreding van de specifieke zorgplicht mogelijk is als de activiteit evident in strijd met deze zorgplicht is. Directe handhaving van het overtreden van de specifieke zorgplicht is niet gerechtvaardigd als diegene redelijkerwijs niet kon weten wat in het concrete geval een goede invulling is van de specifieke zorgplicht, aldus deze wetgeschiedenis.. Aan de Nota van Toelichting bij het Bal kan worden ontleend dat directe handhaving op de specifieke zorgplicht voor de hand ligt bij evidente overtredingen. Daarvan is sprake in situaties waarin het handelen of nalaten van degene die de activiteit verricht onmiskenbaar in strijd is met de zorgplicht.

Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan in beginsel alleen direct handhavend worden opgetreden op grond van de specifieke zorgplicht in artikel 2.11 van het Bal wanneer het handelen of nalaten van degene die de activiteit verricht evident in strijd is met de zorgplicht. De voorzieningenrechter sluit hiermee in zoverre aan bij de invulling die in de rechtspraak is gegeven aan de mogelijkheid tot handhaving van de zorgplicht uit het voorheen geldende artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) die in dat verband is ontwikkeld. Uit het voorgaande volgt dat het verwijderen van al het shredderresidu niet kan worden bereikt door aan de last de overtreding van de vergunning of een vergunningvoorschrift ten grondslag te leggen. Dat betekent dat de specifieke zorgplicht van artikel 2.11 van het Bal in beeld komt. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft vergunninghoudster dat artikel overtreden door de partij shredderresidu te laten liggen en door de wijze waarop die partij wordt opgeslagen zoals omschreven in overweging 7.1 van deze uitspraak. Vervolgens staat ter boordeling of tegen de aanwezigheid van het shredderresidu direct handhavend kan worden opgetreden. Dat is naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter het geval. De aanleiding voor het opleggen van last I is dat bij de opslag van shredderresidu in de open lucht, broei is ontstaan en branden hebben plaatsgevonden. Om het vuur te doven, zijn de branden geblust, waardoor belastende emissies zijn ontstaan naar de lucht, water en naar de bodem. Hiermee staat naar het oordeel van de voorzieningenrechter onmiskenbaar vast dat de opslag van het aanwezige shredderresidu nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving kan hebben en dat sprake van een evidente schending van de specifieke zorgplicht. Daarom is GS bevoegd een last onder dwangsom op te leggen. Dat de omgevingsvergunning de opslag van shredderresidu op zich toestaat, maakt dit niet anders, omdat deze partij shredderresidu onmiskenbaar gevaar oplevert voor het milieu.

Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over een aan verzoekster opgelegde last onder dwangsom voor haar inrichting aan de [adres] te [vestigingsplaats] .

Met het bestreden besluit van 2 april 2025 heeft GS aan verzoekster drie lasten onder dwangsom opgelegd voor de inrichting aan de [adres] te [vestigingsplaats] , te weten:

I. Verzoekster dient overtreding van artikel 2.11, eerste lid, aanhef en onder a t/m c. van het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: Bal) te beëindigen en beëindigd te houden. Dit kan verzoekster bijvoorbeeld doen door alle partijen shredderresidu die ten tijde van dit besluit nog aanwezig zijn volledig af te voeren naar een daarvoor erkende inzamelaar/verwerker. Wanneer na 14 mei 2025 wordt geconstateerd dat er nog shredderresidu op het terrein van verzoeksters bedrijf aanwezig is wordt een dwangsom verbeurd van € 250.000,- per constatering waarbij maximaal 1 dwangsom per week wordt verbeurd tot een maximum te verbeuren bedrag van € 1.000.000,- (4 dwangsommen);

II. Verzoekster dient een herhaling van overtreding van artikel 2.11, eerste lid, a t/m c van het Bal te voorkomen. Dit kan verzoekster bijvoorbeeld doen door de partij shredderresidu die nu tegen de ommuring ligt en natgehouden werd, zodanig ver van de muur af te halen dat water dat uit de partij shredderresidu vrijkomt niet meer door de ommuring in de bodem loopt. Wanneer na 9 april 2025 wordt geconstateerd dat bluswater/koelwater/hemelwater van het terrein door de ommuring van het bedrijf in de bodem uitspoelt, wordt een dwangsom verbeurd van € 15.000,- per etmaal waarop een herhaling van de overtreding wordt vastgesteld tot een maximum te verbeuren bedrag van € 60.000,- (4 dwangsommen).

Het oordeel van de voorzieningenrechter is gebaseerd op een voorlopig oordeel over de vraag of met artikel 2.11 van het Bal (specifieke zorgplicht milieubelastende activiteit) en artikel 3.1.1 van de voorschriften van de omgevingsvergunning in dit geval handhavend kan worden opgetreden.

– De inrichting van verzoekster betreft een bedrijf dat handelt in metaal, dat afkomstig is van metaalschroot dat ter plaatse wordt opgeslagen en verwerkt. De inrichting is gelegen op een bedrijventerrein aan de [adres] in [vestigingsplaats] en wordt begrensd door de spoorlijn Eindhoven-Venlo aan de zuidzijde, de provinciale wegen [locatie] aan de noordzijde en de [locatie] aan de westzijde en een bedrijfshal voor logistieke doeleinden aan de oostzijde.

– Bij besluit van 8 juni 2021 is door GS een revisievergunning verleend voor de gehele inrichting aan de [adres] te [vestigingsplaats] . Deze omgevingsvergunning is aan te merken als een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit op grond van de Omgevingswet.

– Door een toezichthouder van de Omgevingsdienst Zuid Oost-Brabant (de ODZOB) is op 23 oktober 2024 een sterke chemische (plastic-)geur ter hoogte van het bedrijf van verzoekster waargenomen.

– Blijkens een brief van 14 januari 2025 van de ODZOB is tijdens controles op 8 en 20 november 2024 door de ODZOB vastgesteld dat op het terrein van het bedrijf van verzoekster shredderresidu (circa 40.000 m3) werd opgeslagen waarin een brandonveilige situatie als gevolg van broei is ontstaan. Hierbij is vastgesteld dat de maximaal toegestane opslaghoogte van afvalstoffen op het buitenterrein wordt overschreden en dat vrijkomende afvalstoffen (w.o. shredderresidu) onvoldoende wordt gescheiden en gescheiden bewaard.

– Op 23 januari 2025 heeft een toezichthouder van de ODZOB een voortgangscontrole ter plaatse van het bedrijf gedaan.

– Op 31 januari 2025 is door een toezichthouder ter plaatse broei in afvalbergen van het bedrijf geconstateerd.

– Op 14 februari 2025 heeft een periodieke controle ter plaatse door een toezichthouder plaatsgevonden. Er zijn sporen van brand en broei geconstateerd (foto’s).

– Door de OBZOB is op 21 februari 2025 een controleverslag opgemaakt.

– Bij brief van 21 februari 2025 heeft GS aan verzoekster het voornemen kenbaar gemaakt tot het opleggen van een last onder dwangsom om herhaling te voorkomen van (1.) het verspreid raken van foliesnippers buiten het terrein van het bedrijf, (2.) het verspreid raken van geur buiten de grenzen van het bedrijf door het opslaan van shredderresidu.

– Op 14 maart 2025 heeft verzoekster een zienswijze tegen het voornemen ingediend.

– Op 14 en 15 maart 2025 heeft een controle door een toezichthouder plaatsgevonden. Op deze data hebben zich twee branden voorgedaan in een partij shredderresidu op het terrein van het bedrijf.

– Bij e-mail van 21 maart 2025 heeft verzoekster aangegeven dat 1.000 ton materiaal per week zal worden afgevoerd en dat zal worden gestreefd naar 1.250 ton per week.

– Op 23 maart 2025 is door een toezichthouder vastgesteld dat op het terrein van het bedrijf tussen de partijen shredderresidu een laag water stond.

– Op 24 maart 2025 is door een toezichthouder van de ODZOB een controle ter plaatse uitgevoerd. In het afvalwater – dat door de ODZOB op 24 maart 2025 is bemonsterd – blijken parameters aanwezig te zijn, waaruit volgt dat lozen van afvalwater op het riool volgens voorschrift 3.1.1 van de omgevingsvergunning niet is toegestaan. De samenstelling van het afvalwater belemmert de werking van de rioolwaterzuiveringsinstallatie (RWZI) waarop het riool bij de inrichting uiteindelijk op afvoert.

– Bij e-mail van 26 maart 2025 heeft het waterschap Aa en Maas aan de ODZOB medegedeeld dat het betreffende afvalwater giftig is voor het bacteriële zuiveringsproces van de RWZI. Het afvalwater van [verzoekster] kan niet worden ontvangen.

– Bij het (primaire) besluit van 2 april 2025 heeft GS aan verzoekster de drie lasten onder dwangsom opgelegd.

– Bij e-mail van 15 april 2025 heeft de firma [naam] namens verzoekster aan de ODZOB verzocht aan het waterschap advies te vragen welk toetsingskader gehanteerd dient te worden bij het beoordelen van afvalwatermonsters.

– Op 8 mei 2025 heeft verzoekster bezwaar gemaakt tegen de lasten onder dwangsom, aangevuld bij brief van 19 mei 2025.

– Bij e-mail van 16 mei 2025 heeft verzoekster aan GS medegedeeld dat zij na 15 april 2025 de volgende acties heeft uitgevoerd:

• het reinigen en leegpompen van haar bedrijfsriolering waar bluswater in aanwezig was;

• het afvoeren van dit afvalwater naar een erkend verwerker;

• het laten uitvoeren van de monstername (24 april 2025) en de analyse van het water in het bedrijfsriool na leegpompen/reiniging na een regenbui.

Aan GS wordt in deze e-mail verzocht om het bedrijf toe te staan om het lozen van afvalwater op het gemeentelijk riool te mogen hervatten.

Last I shredderresidu

Verzoekster stelt dat de last ten aanzien van het shredderresidu is gebaseerd op artikel 2.11, eerste lid, van het Bal. Omdat geuroverlast in de omgeving wordt ervaren is verzoekster gelast al het shredderresidu dat op 2 april 2025 aanwezig was af te voeren uiterlijk op 14 mei 2025. Van een evidente schending van artikel 2.11 van het Bal is echter geen sprake. Verzoekster is van mening dat de opslag van shredderresidu is vergund. Voorschrift 2.3.1 van de omgevingsvergunning staat dit toe. De maximale hoogte wordt in acht genomen. Waarneming van geur is geen overtreding van de zorgplicht van artikel 2.11 Bal. Uit de Nota van Toelichting bij het Bal volgt dat directe handhaving op de specifieke zorgplicht voor de hand ligt bij evidente overtredingen. Het enkele feit dat op een aantal momenten geur is waargenomen die is toegerekend aan het bedrijf van verzoekster betekent niet dat daarmee de zorgplicht van artikel 2.11 Bal is overschreden. In het bestreden besluit is voorts ten onrechte, gelet op een eerdere uitspraak van de rechtbank, overwogen dat voorschrift 8.1.1 van kracht is. Daarbij komt dat verzoekster wel degelijk maatregelen heeft getroffen om geurhinder te voorkomen of te beperken. Het college is daarom niet bevoegd te handhaven. De last/herstelmaatregel die wordt verlangd, is voorts naar de mening van verzoekster rechtsonzeker en te verstrekkend. Enerzijds is aangegeven dat verzoekster “bijvoorbeeld” aan de last kan voldoen door het shredderresidu af te voeren en vervolgens is deze maatregel de enige optie. Er zijn ook minder verstrekkende maatregelen denkbaar om broei en geuroverlast te voorkomen of te beperken.

GS stelt zich op het standpunt dat de opslag van shredderresidu, afkomstig van verzoeksters bedrijf [naam] , de broei en vervolgens de branden die erin zijn ontstaan, gepaard gaan met geuremissie en rookontwikkeling. Via de lucht kunnen schadelijke – zo niet zeer zorgwekkende stoffen – in de leefomgeving terecht zijn gekomen of terechtkomen. Verder is vastgesteld dat blus/koelwater van het residu in de bodem infiltreert en dat via die route schadelijke – zo niet zeer zorgwekkende – stoffen in de bodem terecht zijn gekomen en/of terechtkomen en dat het water buiten de inrichting weglekt. In het verweerschrift is door GS – met name ten aanzien van artikel 2.11, eerste lid, onder a, van het Bal – aangegeven dat alle maatregelen die redelijkerwijs kunnen worden gevraagd om nadelige gevolgen te voorkomen alleen maar kunnen zien op volledig afvoeren van het shredderresidu. Tijdens de zitting is desgevraagd door GS aangegeven dat de last zich richt op het materiaal (de partij shredderresidu) waarin de brand zich heeft gemanifesteerd. Dat sprake is van een evidente situatie in strijd met artikel 2.11 van het Bal, is aangetoond door de broei(branden) en de wijze waarop het materiaal in de inrichting wordt opgeslagen.

De voorzieningenrechter stelt vast dat in de last onder dwangsom onder I (en III) geen overtreding van vergunningvoorschrift 8.1.1 van de omgevingsvergunning van 8 juni 2021 is opgenomen. Dit voorschrift is overigens met de met de uitspraak van de rechtbank van19 augustus 2022 vernietigd, zodat voorschrift 8.1.1. geen grondslag kan zijn voor één van de lasten die hier aan de orde zijn.

Aan de last onder I – waarin is aangegeven dat ál het aanwezige shredderresidu dient te worden verwijderd – ligt geen overtreding van een vergunningvoorschrift van de omgevingsvergunning ten grondslag. GS heeft desgevraagd ter zitting laten weten dat alleen overtreding van artikel 2.11 van het Bal aan deze last ten grondslag is gelegd.

Toetsingskader artikel 2.11 van het Bal

Naast algemene zorgplichten in de Omgevingswet kent het Bal een specifieke zorgplicht voor onder meer de milieubelastende activiteit. Deze is opgenomen in artikel 2.11 van het Bal. Op grond van artikel 2.11 van het Bal is degene die een milieubelastende activiteit verricht en weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de belangen, bedoeld in artikel 2.2, verplicht a) alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van diegene kunnen worden gevraagd om die gevolgen te voorkomen; b) voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen: die gevolgen zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken; en c) als die gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt: die activiteit achterwege te laten voor zover dat redelijkerwijs van diegene kan worden gevraagd.

De specifieke zorgplicht geldt volgens de besluitgever naast een verleende omgevingsvergunning, ook als daarin meer uitgewerkte voorschriften zijn opgenomen en doet een beroep op de eigen verantwoordelijkheid van de vergunninghouder voor de zorg voor de milieu (Stb. 2018, 293, blz. 488, 508 en 518). De specifieke zorgplicht komt echter niet in de plaats van specifieke regels of voorschriften die een bepaald aspect van het milieu reguleren, maar geldt daarnaast, ook als doel- of middelvoorschriften voor dat aspect zijn gesteld. Dat laat echter onverlet dat in het algemeen de vergunningvoorschriften voldoende zullen zijn om de nadelige gevolgen voor het milieu in voldoende mate te beperken, als de vergunde activiteit op gebruikelijke wijze wordt uitgevoerd. De zorgplicht heeft betekenis voor ongebruikelijke activiteiten, het nalaten van maatregelen dat duidelijk tot nadelige gevolgen voor het milieu kan leiden, bij bijzondere lokale belangen of in bijzondere omstandigheden (Stb. 2018, 293, blz. 524-525).

Als een persoon beschikt over een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit, maakt de voorzieningenrechter naar voorlopig oordeel uit de vorige passages uit de NvT op dat overtreding van de zorgplicht, voor zover nu van belang, in beeld komt als de vergunning geen specifieke voorschriften bevat voor een bepaald milieuaspect, bij ongebruikelijke activiteiten, in bijzondere omstandigheden, of als de (doel- en middel)voorschriften ontoereikend zijn om de nadelige gevolgen in voldoende mate te voorkomen. Uit een oogpunt van rechtszekerheid moet deze aanvullende werking van de specifieke zorgplicht volgens de voorzieningenrechter beperkt worden opgevat als voor een bepaald milieuaspect specifieke (doel- of middel)voorschriften zijn gesteld en de vergunninghouder de activiteiten op gebruikelijke wijze uitoefent. De voorzieningenrechter is voorts van oordeel dat een overtreding op grond van de specifieke zorgplicht in artikel 2.11 Bal in die gevallen alleen aan de orde kan zijn als hetzelfde resultaat niet ook met een aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift kan worden bereikt.

Als overtreding van de specifieke zorgplicht aan de orde is, moet voor vergunninghouder redelijkerwijs zijn te voorzien wat de overtreding in een concreet geval inhoudt.4 Dat kan door de vergunninghouder te laten weten wat hem van wordt verwacht, in overleg te treden over ongedaanmaking van de overtreding, een maatwerkvoorschrift (in het vooruitzicht) te stellen of een (ontwerp voor) wijzing van de voorschriften van de omgevingsvergunning kenbaar te maken. Niet in alle gevallen kan hiermee worden gewacht vanwege de nadelige gevolgen die overtreding van de specifieke zorgplicht in een concrete situatie meebrengt.

Bij de parlementaire behandeling van de Omgevingswet en het Bal – is de handhaafbaarheid van de specifieke zorgplichten herhaaldelijk aan de orde gekomen (Zie bijvoorbeeld kamerstukken II, 2019/20, 34 986, nr. W, blz. 9-10 en Stb. 2018, 293, blz. 526). Aan deze wetsgeschiedenis kan worden ontleend dat handhavend optreden op grond van overtreding van de specifieke zorgplicht mogelijk is als de activiteit evident in strijd met deze zorgplicht is. Directe handhaving van het overtreden van de specifieke zorgplicht is niet gerechtvaardigd als diegene redelijkerwijs niet kon weten wat in het concrete geval een goede invulling is van de specifieke zorgplicht, aldus deze wetgeschiedenis.. Aan de Nota van Toelichting bij het Bal kan worden ontleend dat directe handhaving op de specifieke zorgplicht voor de hand ligt bij evidente overtredingen. Daarvan is sprake in situaties waarin het handelen of nalaten van degene die de activiteit verricht onmiskenbaar in strijd is met de zorgplicht.

Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan in beginsel alleen direct handhavend worden opgetreden op grond van de specifieke zorgplicht in artikel 2.11 van het Bal wanneer het handelen of nalaten van degene die de activiteit verricht evident in strijd is met de zorgplicht. De voorzieningenrechter sluit hiermee in zoverre aan bij de invulling die in de rechtspraak is gegeven aan de mogelijkheid tot handhaving van de zorgplicht uit het voorheen geldende artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) die in dat verband is ontwikkeld (ABRvS 10 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR4631).

Tussen partijen is niet in geschil dat op grond van voorschrift 2.3.1 van de omgevingsvergunning van 8 juni 2021 de opslag van bepaalde afvalstoffen is toegestaan. Deze afvalstoffen mogen op enig moment niet meer bedragen dan 75.000 ton.

Tussen partijen is voorts niet in geschil dat op grond van dit voorschrift van de omgevingsvergunning ook de opslag van shredderresidu is toegestaan.

Tijdens de zitting is aan de orde gekomen dat verwijdering van shredderresidu niet kan worden bereikt met naleving van het bepaalde in voorschrift 2.2.4, waaruit volgt dat afvalstoffen maximaal één jaar mogen worden opgeslagen, omdat door GS (nog) niet is vastgesteld dat het residu er al meer dan een jaar lag. Tijdens de zitting heeft GS laten weten dat als peildatum hiervoor in aanmerking is genomen de controle in november 2024.

Voorschrift 2.5.2 van de omgevingsvergunning (de hoogte van de opgeslagen afvalstoffen mag niet hoger zijn dan de ommuring ter plaatse van de opslag) is ook niet aan de last ten grondslag gelegd omdat GS beoogt dat al het shredderresidu – ongeacht de hoogte – wordt verwijderd.

Andere voorschriften die specifiek brandgevaar bij de opslag van afvalstoffen beogen te voorkomen, of te voorkomen dat de omgeving nadelige gevolgen daarvan ondervindt, zijn niet in de omgevingsvergunning opgenomen. Voorschrift 2.2.1 bepaalt dat afval zich niet buiten de inrichting mag verspreiden, maar niet dat brand moet worden voorkomen en ook niet dat rook als gevolg van de brand zich niet buiten de inrichting mag verspreiden.

Uit het voorgaande volgt dat het verwijderen van al het shredderresidu niet kan worden bereikt door aan de last de overtreding van de vergunning of een vergunningvoorschrift ten grondslag te leggen. Dat betekent dat de specifieke zorgplicht van artikel 2.11 van het Bal in beeld komt. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft vergunninghoudster dat artikel overtreden door de partij shredderresidu te laten liggen en door de wijze waarop die partij wordt opgeslagen zoals omschreven in overweging 7.1 van deze uitspraak.

Vervolgens staat ter boordeling of tegen de aanwezigheid van het shredderresidu direct handhavend kan worden opgetreden. Dat is naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter het geval. De aanleiding voor het opleggen van last I is dat bij de opslag van shredderresidu in de open lucht, broei is ontstaan en branden hebben plaatsgevonden. Om het vuur te doven, zijn de branden geblust, waardoor belastende emissies zijn ontstaan naar de lucht, water en naar de bodem. Hiermee staat naar het oordeel van de voorzieningenrechter onmiskenbaar vast dat de opslag van het aanwezige shredderresidu nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving kan hebben en dat sprake van een evidente schending van de specifieke zorgplicht. Daarom is GS bevoegd een last onder dwangsom op te leggen. Dat de omgevingsvergunning de opslag van shredderresidu op zich toestaat, maakt dit niet anders, omdat deze partij shredderresidu onmiskenbaar gevaar oplevert voor het milieu.

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is, anders dan verzoekster betoogt, last I voldoende duidelijk geformuleerd. Met de last wordt beoogd dat vergunninghoudster al het shredderresidu van de inrichting verwijderd. Ook kan daaraan worden ontleend dat verzoekster na afloop van de begunstigingstermijn shredderresidu moet afvoeren en voor iedere week dat het residu niet is afgevoerd, een dwangsom verbeurt met een maximum van € 1.000.000,00.

De voorzieningenrechter heeft zich vervolgens voor de vraag gesteld gezien of het evenredig is dat GS van verzoekster verlangt dat zij al het shredderresidu afvoert.

De achterliggende motivering voor het opleggen van last I is dat GS beoogt te voorkomen dat opnieuw branden in de partij shredderresidu ter plaatse uitbreken en (verdere) verontreiniging van lucht, bodem en riolering (water) wordt voorkomen. Omdat zich al branden hebben voorgedaan in deze partij shredderresidu, en dat gevaar voor de omgeving oplevert, heeft GS naar het oordeel van de voorzieningenrechter in redelijkheid de afvoer van de hele partij kunnen gelasten. Dat inmiddels door afvoer een kleinere partij ter plaatse resteert, maakt niet dat uitgesloten is dat, ook bij geringere hoogte en daarmee samenhangende verminderde druk in de kern hiervan, geen (nieuwe) brand meer zou kunnen ontstaan. De last is in zoverre (verwijdering van deze partij) niet onevenredig.

Dat neemt niet weg dat met de last onder I het verzoekster niet wordt toegestaan om nieuwe partijen shredderresidu aan te voeren en ter plaatse op te slaan, terwijl de omgevings-vergunning deze activiteit wel toestaat. Van dergelijke partijen is logischerwijs de gevaarzetting nog niet gebleken. De last is daarmee naar het oordeel van de voorzieningen-rechter – met het oog op de bedrijfscontinuïteit en gezien de omgevingsvergunning – te verstrekkend. Als GS van mening is dat vergunninghoudster in algemene zin meer maatregelen moet treffen om broei en brand te voorkomen, dus ongeacht de aard en herkomst van een partij afval, kan het voorschriften stellen om dat doel te bereiken.

De voorzieningenrechter ziet daarom aanleiding om de last onder I in die zin te herformuleren dat het verzoekster wordt toegestaan om nieuwe partijen shredderresidu ter plaatse op te slaan. Het is aan verzoekster om middels haar administratie en wijze van (gescheiden) opslag aannemelijk te maken aan GS dat het om nieuwe voorraad gaat. Daarbij dient uiteraard aan de voorschriften van de omgevingsvergunning te worden voldaan.

Last III staken van lozen afvalwater op het gemeentelijk riool

Verzoekster is van mening dat de last/herstelmaatregel te verstrekkend c.q. niet juist is geformuleerd en dat de hoogte van de dwangsommen niet proportioneel is.

Bij hevige en/of langdurige regenval wordt de buffercapaciteit van het riool bereikt. Verzoekster moet dan het overtollige afvalwater opvangen en per as afvoeren naar een bevoegde ontvanger/verwerker. Dit brengt hoge kosten met zich. Verzoekster is van mening dat zich geen milieubelang (meer) verzet tegen het lozen van het thans gebufferde afvalwater. Tijdens de zitting heeft verzoekster laten weten dat niet wordt betwist dat (vlak) na de branden sprake was van verhoogde waarden met betrekking tot bepaalde stoffen in het blus/hemelwater. Verzoekster heeft nadien zelf watermonsters genomen en de waarden daarvan waren in orde (een drastische afname van de parameters). Daarnaast heeft GS zelf ook monsters genomen en verzoekster is in afwachting van het resultaat daarvan. De resultaten daarvan laten – mede met het oog op de nadelige gevolgen voor het (woon-)belang van omwonenden – te lang op zich wachten. Verzoekster wil de lozing op korte termijn hervatten.

GS heeft zich op het standpunt gesteld dat als afvalwater c.q. blus/koelwater onder de gegeven omstandigheden op het riool wordt geloosd, wordt gehandeld in strijd met voorschrift 3.1.1 van de omgevingsvergunning. Het beheersbaar krijgen van broei en brand en in het verlengde daarvan nat maken en nat houden van shredderresidu, gaat gepaard met uitspoeling van schadelijke – zo niet zeer zorgwekkende – stoffen en kan via het riool terechtkomen bij een zuiveringsinstallatie en de doelmatige werking ervan belemmeren.

Via die route kunnen die schadelijke stoffen in de leefomgeving terecht zijn gekomen of terechtkomen. Hierdoor wordt artikel 5.5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Omgevingswet overtreden. In het verweerschrift is aangegeven dat – om het lozen te mogen hervatten – tenminste nodig is dat het shredderresidu is afgevoerd en van een reguliere bedrijfssituatie kan worden gesproken. Zolang het shredderresidu niet weg is en hier hemelwater uit kan wegspoelen, kan via die route verontreinigd water in het riool komen waarvan het waterschap heeft medegedeeld dat dit in verband met de werking van de RWZI onwenselijk is. Op 6 juni 2025 heeft GS ambtshalve monsters laten nemen.

De voorzieningenrechter stelt vast dat het verbod op het lozen van verontreinigd afvalwater op het riool is neergelegd in voorschrift 3.1.1 van de omgevingsvergunning.

Tussen partijen is niet in geschil dat na de brand sprake was van verhoogde waarden in het bluswater/afvalwater die zich verzetten tegen lozing. Met het lozen van verontreinigd bluswater/hemelwater wordt de doelmatige werking van het rioolsysteem belemmerd. GS is derhalve bevoegd om op grond hiervan de last onder III op te leggen.

De strekking van de last is dat het lozingsverbod aan de orde is totdat al het verontreinigde shredderresidu is verwijderd. Daarna kan weer op het rioolsysteem worden geloosd als is aangetoond dat de waarden in orde zijn. Tijdens de zitting is door GS aangegeven dat de resultaten van het door GS op 6 juni 2025 bemonsterde afvalwater nog niet bekend zijn.

De verontreiniging is het gevolg van het blussen en nathouden van een specifieke partij shredderresidu. Tijdens de zitting is niet gebleken dat zich nadien nieuwe branden hebben voorgedaan. Het blus- en hemelwater is door het bedrijf opgevangen en afgevoerd naar een daartoe bestemd bedrijf dat voor verwerking zorg draagt.

Het bedrijf beschikt inmiddels over apparatuur om beter te kunnen monitoren of in het shredderresidu de temperatuur naar brandgevaarlijke hoogten stijgt. Tevens is kennelijk sprake van 24/7 toezicht op het bedrijf. Gelet hierop dient het er naar voorlopig oordeel voor te worden gehouden dat geen verdere verontreiniging van afvalwater meer zal plaatsvinden, behoudens (nog te vallen) hemelwater dat op de thans resterende (natte) verontreinigde partij terecht zou kunnen komen. In zoverre is het risico op verontreiniging van het afvalwater en dientengevolge (drink-)water nog steeds aanwezig, maar beperkter dan het geval was toen het bluswater wegspoelde.

Na de zitting heeft GS een analyserapport van 16 juni 2025 van [naam] van het door de ODZOB op 6 juni 2025 bemonsterde afvalwater – afkomstig van het terrein van de inrichting – aan de voorzieningenrechter gezonden. Aangegeven is dat zo spoedig mogelijk zal worden aangegeven of de resultaten zodanig zijn dat lozing van afvalwater van verzoekster op het riool hervat mag worden. Daarvoor zal ook het waterschap opnieuw om advies worden gevraagd.

Hoewel het onderzoek tijdens de zitting al was gesloten, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding dit stuk helemaal buiten beschouwing te laten.

De voorzieningenrechter mist echter de specifieke kennis om – ook als verzoekster wel een reactie hierop zou hebben kunnen geven- de resultaten hiervan in de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening te betrekken. De aard van de procedure – een voorlopige voorziening – leent zich niet voor het op korte termijn ter beoordeling hiervan inschakelen van een deskundige. De voorzieningenrechter heeft verzoekster daarom niet in de gelegenheid gesteld om op het analyserapport te reageren.

In plaats daarvan ziet de voorzieningenrechter – aanleiding om GS op te dragen ervoor zorg te dragen dat binnen twee weken na verzending van deze uitspraak voor verzoekster duidelijk is of, wanneer en onder welke voorwaarden – gelet op de analyseresultaten van [naam] – de lozing op het riool kan worden hervat. Als hieraan niet tijdig – binnen voornoemde termijn- wordt voldaan, wordt de last onder III geacht te zijn geschorst.

Bij deze beslissing neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het risico op verontreiniging is afgenomen omdat zich geen verdere branden hebben voorgedaan, het bedrijfsbelang van verzoekster om weer rioolwater te kunnen afvoeren op het riool en het belang van omwonenden omdat door afsluiting van een pomp van verzoekster, die gepaard ging met het stopzetten van de lozing, het water ter hoogte van de woningen niet meer zo snel als voorheen op het gemeentelijk riool afvoert waardoor omwonenden geurhinder ondervinden. Als de analyseresultaten nog geen ruimte bieden voor afvoer op het riool, geeft de voorzieningenrechter in overweging om de afvoer toe te staan, als het resterende shredderresidu kan worden afgedekt, om te voorkomen dat verdere vermenging met hemelwater zal plaatsvinden.

Hoogte dwangsom en lengte begunstigingstermijn

Verzoekster stelt tevens dat de lengte van de begunstigingstermijn te kort is en de hoogte van de dwangsommen niet proportioneel is. Verzoekster stelt dat zij niet in staat is om binnen enkele weken het shredderresidu af te voeren. Een daardoor verbeurde dwangsom van € 1.000.000,- is voor verzoekster niet te betalen. Op de eerste plaats kunnen de afnemers [naam] en [naam] wekelijks maar een beperkte hoeveelheid aan. Daarnaast laten de huidige liquiditeiten en cash flow stromen van het bedrijf een grotere wekelijkse afvoer niet toe. Een redelijke inschatting is dat uiterlijk op 30 september 2025 de partij shredderresidu kan zijn afgevoerd.

Verzoekster stelt dat de hoogte van de dwangsom niet proportioneel is. In het voornemen wordt gesproken over € 10.000,- per overtreding met een maximum van € 100.000,-. De enkele omstandigheid dat sprake is van een tweetal broeibrandjes is onvoldoende voor de hoogte van de opgelegde last.

GS heeft in het bestreden besluit aangegeven tot dit dwangsombedrag te zijn gekomen, omdat een erkende ontvanger/verweerder een tarief hanteert van circa € 142,- per ton. Er valt nog circa 5.700 ton shredderresidu af te voeren ten tijde van het handhavingsbesluit. Van een last dient een prikkel uit te gaan om overtredingen te beëindigen zonder dat er dwangsommen worden verbeurd, aldus GS.

Tijdens de zitting is aangegeven dat GS en verzoekster tot een shredderresidu-plan zijn gekomen en dat tot begin april 2025 de afvoer naar wens ging (circa 1.000 ton per week), waarna de afvoer stokte.

Het is aan het bestuursorgaan om een afweging van de belangen te maken en de hoogte van de dwangsom te bepalen. Daarbij is van belang dat het opleggen van een last onder dwangsom ten doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde dwangsom wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Bij de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van art. 5:32b lid 3 Awb speelt vooral een rol of het bestuursorgaan op inzichtelijke en toereikende wijze de hoogte van de dwangsom heeft gemotiveerd.

De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekster tijdens de zitting niet heeft bestreden dat een tarief van € 142,- per ton voor afvoer door een derde partij in beginsel gangbaar is.

Bij een hoeveelheid van 5.700 ton x € 142,- is dit een bedrag van € 809.400,-. Deze bedragen komen overeen met de bedragen die zijn vermeld in een door verzoekster overgelegde tabel die door GS niet wordt betwist. Ervan uitgaande dat van het dwangsombedrag een prikkel moet uitgaan dat aan de last wordt voldaan, acht de voorzieningenrechter een maximum van € 1.000.000,- niet onredelijk.

Dat anderszins sprake is van een onredelijk hoge dwangsombedragen is niet gebleken. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat het voornemen tot het opleggen van een last van 21 februari 2025 betrekking had op andere feitelijke gedragingen.

Lengte begunstigingstermijn

Ten aanzien van de lengte van de begunstigingstermijn wordt als volgt overwogen.

Tijdens de zitting is door GS toegelicht dat het residu in november 2024 ter plaatse van de inrichting is aangetroffen. Daarbij is een schatting gemaakt van een aanwezige hoeveelheid van 40.000 m3, wat neerkomt op circa 9.000 ton shredderresidu. Ten tijde van het primaire besluit van april 2025 is GS uitgegaan van de aanwezigheid van circa 5.700 ton. Daarvan was op het tijdstip van de zitting nog ongeveer 4.500 ton aanwezig.

Tijdens de zitting heeft verzoekster bij monde van haar directeur laten weten voornemens te zijn om in die week en de week erna nog eens 800 ton residu af te voeren.

Van der Meer heeft gesteld dat verzoekster continu bezig is met planning om het residu af te voeren. De financiering van afvoer is echter een probleem nu sprake is van een neergaande markt en tegenvallende bedrijfsinkomsten. De omvang de afvoer is afhankelijk van de liquiditeit van het bedrijf. Verzoekster beoogt eind september 2025 alles te hebben afgevoerd en is van mening dat de begunstigingstermijn daarom te kort is.

Uit de door verzoekster overgelegde tabel leidt de voorzieningenrechter af dat inderdaad tot en met week 13 (eind maart 2025) sprake is van een gestage grote afvoer van shredderresidu naar het bedrijf [naam] en [naam] . Verzoekster was in ieder geval in staat om circa 1.000 ton per week af te voeren. Vanaf week 14 vermindert de hoeveelheid afvoer echter substantieel.

Aannemelijk is dat sprake is van een vermindering van de aanwezigheid van het residu tot circa 4.500 ton op de datum van de zitting. Als verzoekster inmiddels inderdaad is overgegaan tot afvoer van 800 ton resteert 3.700 ton. Daarmee is nog steeds sprake van meer dan de helft shredderresidu dan waar de last op ziet (5.700 ton).

Hoewel de voorzieningenrechter het niet onaannemelijk acht dat de kosten die zijn gemoeid met de versnelde afvoer van het resterende shredderresidu tot een verslechtering van de liquiditeitspositie van het bedrijf kan leiden, heeft verzoekster de stelling dat de verslechtering ertoe leidt het bedrijf in financiële nood komt te verkeren, niet ondersteund met financiële gegevens. De aantasting van de liquiditeitspositie neemt bovendien niet weg dat het bedrijf langs andere weg de afvoer kan financieren door bijvoorbeeld de bedrijfsreserve aan te spreken en, als die negatief is, door een lening aan te gaan.

Daarom bestaat er naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen aanleiding dat GS in een langere begunstigingstermijn behoorde te verbinden aan de lasten I en III.

Om te voorkomen dat verzoekster meteen in de weken na de uitspraak dwangsommen gaat verbeuren, zal de voorzieningenrechter echter bepalen dat de begunstigingstermijn voor de last onder I wordt verlengd tot en met drie weken na de verzending van de uitspraak van de voorzieningenrechter.

Conclusie en gevolgen

De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening gedeeltelijk toe, voor zover het gaat om de last onder I en treft de voorlopige voorziening dat deze last wordt aangepast in die zin dat het verzoekster wordt toegestaan om nieuwe partijen shredderresidu ter plaatse op te slaan. Hierbij dient aan de vergunningvoorschriften van de vergunning uit 2021 te worden voldaan. De begunstigingstermijn wordt verlengd met 3 weken na verzending van deze uitspraak om de resterende partij shredderresidu (de oude partij) – waarbij sprake is van te hoog oplopende temperaturen en (gevaar op verdere) broeibranden – af te voeren. Daartoe zal de voorzieningenrechter een concrete datum in de beslissing opnemen.

Tevens wordt GS ten aanzien van de last onder III opgedragen aan verzoekster binnen twee weken na verzending van deze uitspraak mee te delen of en, zo ja, per wanneer de resultaten van de recente analyse van afvalwater door [naam] van 16 juni 2025 aanleiding geven tot opheffing van de last onder III. Als GS niet tijdig aan deze opdracht voldoen, bepaalt de voorzieningenrechter dat de last onder III na het verstrijken van deze termijn alsnog is geschorst.

Voor het overige gaat de voorzieningenrechter niet over tot schorsing of aanpassing van het bestreden besluit en wijst de voorzieningenrechter het verzoek dan ook af.