Weigering handhaving bij verbouwing Binnenhof: vanwege LHSO eerst waarschuwing gegeven

Het gebouwencomplex aan het Binnenhof in Den Haag wordt gerenoveerd. Deze renovatie is nodig om te zorgen voor een veilige en gezonde werkplek voor de gebruikers. De renovatie en het gebruik van het Binnenhof zorgen voor stikstofemissies die neerdalen op nabij gelegen Natura 2000-gebieden. Op het moment dat met de renovatie werd begonnen gold de zogenoemde partiële bouwvrijstelling, waardoor geen natuurvergunning voor de werkzaamheden nodig was. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in een uitspraak van 2 november 2022 echter geoordeeld dat deze bouwvrijstelling niet mag worden toegepast. Dit heeft tot gevolg dat voor de renovatiewerkzaamheden een natuurvergunning nodig was.

Eiseres heeft het college gevraagd om de werkzaamheden stop te zetten omdat er nog geen natuurvergunning was verleend. Het college heeft geweigerd dit te doen. In deze uitspraak oordeelt de rechtbank dat het college heeft mogen weigeren de werkzaamheden stop te zetten. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd verder geen reden waarom het college in het kader van de belangenafweging de LHSO niet zou mogen toepassen. De rechtbank ziet ook geen reden voor het oordeel dat het college de LHSO niet juist heeft toegepast. Het college heeft de mogelijke gevolgen van de overtreding afgezet tegen het gedrag van de overtreder. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de gevolgen van de overtreding beperkt zijn (categorie 2), omdat het gaat om een geringe stikstofdepositie van 0,01 mol/ha/jaar die nog slechts een korte tijd zou optreden aangezien de voorbereidende werkzaamheden op 1 juli 2023 afgerond zouden zijn. Het college heeft op basis van de destijds beschikbare rapporten van Bureau Waardenburg zich op het standpunt mogen stellen dat deze geringe, tijdelijke depositie niet zou leiden tot significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied ‘Meijendel & Berkheide’. Anders dan eiseres betoogt, heeft het college er daarom voor kunnen kiezen de overtreding niet aan te merken als aanzienlijk en/of onomkeerbaar (categorie 4). Het college heeft verder het gedrag van het RVB kunnen aanmerken als goedwillend en proactief. De overtreding van de Wnb was niet bedoeld, maar kwam doordat de partiële bouwvrijstelling verviel. Verder heeft het RVB toegezegd dat geen nieuwe werkzaamheden zullen worden gestart en is ingezet op elektrificatie van gereedschap en werktuigen. Het college heeft daarom met toepassing van de LHSO kunnen uitkomen op een waarschuwing in plaats van handhavend optreden.

Op 17 november 2022 heeft eiseres een verzoek ingediend om op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) handhavend op te treden tegen de renovatiewerkzaamheden aan het Binnenhof in Den Haag.

In het besluit van 12 mei 2023 heeft het college het verzoek van eiseres afgewezen. Met het besluit van 3 oktober 2023 (het bestreden besluit) heeft het college het besluit van 12 mei 2023 gehandhaafd.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Het gebouwencomplex aan het Binnenhof in Den Haag wordt gerenoveerd. De renovatie is een langdurig project, bestaande uit een groot aantal werkzaamheden die plaatsvinden gedurende een aantal jaar. De werkzaamheden vielen bij aanvang onder de zogenoemde partiële bouwvrijstelling uit de Wnb1, zodat de gevolgen van de stikstofuitstoot voor Natura 2000-gebieden niet hoefden te worden beoordeeld. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in de uitspraak van 2 november 20222 echter geoordeeld dat de bouwvrijstelling niet mag worden toegepast. Dat betekent dat voor de werkzaamheden alsnog een natuurvergunning vereist was.

Eiseres heeft na het vervallen van de partiële bouwvrijstelling het college verzocht om op grond van de Wnb handhavend op te treden tegen de renovatiewerkzaamheden. Volgens eiseres zorgen de werkzaamheden voor stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebieden en beschikt het RVB hiervoor niet over een natuurvergunning.

Het college heeft besloten om niet handhavend op te treden. Het college erkent dat sprake is van een overtreding. Het RVB overtreedt door het vervallen van de partiële bouwvrijstelling de Wnb, omdat niet kan worden uitgesloten dat stikstofdepositie als gevolg van de werkzaamheden zorgt voor significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden. Dit betekent dat een natuurvergunning nodig is. Het college heeft verder aangenomen dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Handhaving is volgens het college in dit geval echter onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Volgens het college werden alleen voorbereidende werkzaamheden (de zogenoemde prebouwfase) uitgevoerd en bevonden deze werkzaamheden zich in de afrondende fase. Deze werkzaamheden bestonden onder meer uit het verleggen en verwijderen van kabels, het uitvoeren van een archeologisch onderzoek en het realiseren van een inkoopstation. Het RVB heeft aangegeven na afronding van de prebouwfase geen nieuwe werkzaamheden te zullen beginnen, totdat duidelijkheid is gekregen over de natuurvergunningplicht. Het college heeft het natuurbelang afgewogen tegen het belang van het RVB bij het afmaken van de voorbereidende werkzaamheden. Volgens het college leidden de voorbereidende werkzaamheden tot een geringe stikstofdepositie van 0,01 mol/ha/jaar op het Natura 2000-gebied ‘Meijendel & Berkheide’. Bovendien ging het om een tijdelijke depositie die nog slechts gedurende een korte tijd zou plaatsvinden, omdat de voorbereidende werkzaamheden vóór 1 juli 2023 beëindigd zouden zijn. Daartegenover staat dat het stopzetten van de voorbereidende werkzaamheden tot grote financiële schade bij het RVB zou leiden. Verder heeft het college het vertrouwensbeginsel laten meewegen, omdat schriftelijk aan het RVB kenbaar is gemaakt dat voor de werkzaamheden geen natuurvergunning vereist was. Het college heeft tot slot rekening gehouden met de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO). In dat kader is meegewogen dat het RVB zich coöperatief heeft opgesteld en heeft aangegeven zekerheid te willen krijgen over de vergunningplicht voor de resterende werkzaamheden alvorens deze uit te voeren. De gevolgen van de overtreding zijn als gering, niet onomkeerbaar en niet voor onbepaalde tijd beoordeeld. Conform het LHSO is het geven van een waarschuwing volgens het college dan ook het meest passend.

Overtreding

Vast staat dat de voorbereidende werkzaamheden werden uitgevoerd zonder natuurvergunning en dat sprake was van een overtreding van de Wnb. Het college was dan ook bevoegd om handhavend op te treden. Dit is tussen partijen ook niet in geschil.

Beginselplicht tot handhaving

Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Bij de vraag of van handhavend optreden mag worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij handhavingsbesluiten geldt bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel (ABRvS 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678).

Geen concreet zicht op legalisatie

In het bestreden besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Het RVB had ten tijde van het bestreden besluit weliswaar een aanvraag tot het verlenen van een natuurvergunning ingediend, maar op het moment van het bestreden besluit was nog niet gebleken dat er geen beletselen waren voor het verlenen hiervan.

Kon het college afzien van handhaving?

Eiseres betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat handhaving in dit geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Eiseres voert aan dat het college geen onderscheid mag maken in de voorbereidende werkzaamheden (prebouwfase) en de daadwerkelijke renovatie, omdat dit één ondeelbaar project is. Volgens eiseres heeft het college bovendien de maximale depositiebijdrage van de voorbereidende werkzaamheden van 0,01 mol/ha/jaar niet inzichtelijk gemaakt. Het college heeft zich ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat de overtreding niet onomkeerbaar is. Volgens eiseres had het college onder deze omstandigheden niet kunnen volstaan met het geven van een waarschuwing met toepassing van de LHSO.

Het college stelt zich op het standpunt dat voor de beoordeling of voor de renovatiewerkzaamheden een natuurvergunning nodig is geen onderscheid kan worden gemaakt tussen de prebouwfase en de daadwerkelijke renovatie, omdat het project als geheel moet worden beschouwd. In het kader van de vraag of handhavend optreden evenredig is, kan volgens het college echter wel onderscheid worden gemaakt tussen de voorbereidende werkzaamheden die al feitelijk werden verricht en de daadwerkelijke renovatiewerkzaamheden waarmee zou worden gewacht totdat duidelijkheid bestond over de natuurvergunning. De stikstofdepositie als gevolg van de voorbereidende werkzaamheden die nog niet waren uitgevoerd, betrof 0,01 mol/ha/jaar op het Natura 2000-gebied ‘Meijendel & Berkheide’. Dit zijn volgens het college de werkzaamheden die plaatsvonden vanaf 20 februari 2023 tot 1 juli 2023. Volgens het college is deze stikstofdepositie inzichtelijk gemaakt in het memo “Uitgangspunten onderhanden werkzaamheden stikstof” en de AERIUS-berekening van 21 februari 2023. Het college heeft controles uitgevoerd en die boden geen aanleiding om eraan te twijfelen dat de feitelijke uitvoering in overeenstemming was met de gegevens die aan de berekening ten grondslag zijn gelegd. Volgens het college is het geven van een waarschuwing in dit geval in overeenstemming met de LHSO.

In het memo “Uitgangspunten onderhanden werkzaamheden stikstof” staat een overzicht van de werkzaamheden die in uitvoering zijn en werkzaamheden die nog moeten worden uitgevoerd. De werkzaamheden die in uitvoering zijn, zijn beperkt tot voorbereidende werkzaamheden (prebouwfase) omdat de daadwerkelijke renovatiewerkzaamheden niet zullen beginnen voordat een natuurvergunning is verleend. In het memo staat welk materieel wordt gebruikt voor de voorbereidende werkzaamheden. Verder staat in het memo dat rekening is gehouden met het wegverkeer. In de AERIUS-berekening van 21 februari 2023 is een berekening gemaakt van de stikstofdepositie van de voorbereidende werkzaamheden. Hieruit volgt een berekende stikstofdepositiebijdrage van 0,03 mol/ha/jaar voor de volledige voorbereidende werkzaamheden. Een deel van de werkzaamheden is echter al afgerond, de voorbereidende werkzaamheden die ten tijde van het bestreden besluit nog moesten worden afgemaakt zorgen volgens de AERIUS-berekening voor een stikstofdepositie van 0,01 mol/ha/jaar.

De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat het college geen onderscheid mocht maken tussen de voorbereidende werkzaamheden en de daadwerkelijke renovatie. Niet in geschil is dat deze twee soorten werkzaamheden in het kader van het verlenen van een natuurvergunning als één onlosmakelijk verbonden project moeten worden gezien. In deze procedure gaat het echter niet over het verlenen van een natuurvergunning, maar over handhaving. In dat kader moet het college kijken naar welke werkzaamheden feitelijk worden verricht en kan wel degelijk een onderscheid worden gemaakt tussen het deel van de werkzaamheden dat zonder een vergunning wordt uitgevoerd (en dus illegaal is) en het deel van de werkzaamheden dat nog uitgevoerd moet worden. Met betrekking tot dit tweede deel van de werkzaamheden bestond geen aanleiding om handhavend op te treden, nu deze werkzaamheden nog niet in uitvoering waren en het RVB had toegezegd hiermee te wachten tot nadat de vereiste natuurvergunning was verkregen.

De rechtbank volgt eiseres ook niet in haar stelling dat de stikstofdepositiebijdrage van 0,01 mol/ha/jaar van de voorbereidende werkzaamheden op het Natura 2000-gebied ‘Meijendel & Berkheide’ niet inzichtelijk is gemaakt. Deze bijdrage is berekend in de AERIUS-berekening van 21 februari 2023. De gegevens die voor deze berekening zijn gebruikt volgen uit het memo “Uitgangspunten onderhanden werkzaamheden stikstof”. Uit dit memo volgt welk materieel wordt gebruikt en staan de draaiuren van het materieel. Voor zover eiseres betoogt dat geen rekening is gehouden met de werknemerstransporten van en naar de locatie, volgt de rechtbank dit niet. In het memo staat dat bij het wegverkeer rekening is gehouden met 20 personenauto’s per dag. De stelling van eiseres dat de stikstofdepositie van 0,01 mol/ha/jaar zich niet verhoudt met de hogere stikstofdepositie die is genoemde in het ontwerpbesluit tot het verlenen van een natuurvergunning leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank overweegt dat de natuurvergunning ziet op alle werkzaamheden en niet slechts op de voorbereidende werkzaamheden. In de natuurvergunning wordt daarom een grotere stikstofdepositiebijdrage genoemd.

De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd verder geen reden waarom het college in het kader van de belangenafweging de LHSO niet zou mogen toepassen. De rechtbank ziet ook geen reden voor het oordeel dat het college de LHSO niet juist heeft toegepast. Het college heeft de mogelijke gevolgen van de overtreding afgezet tegen het gedrag van de overtreder. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de gevolgen van de overtreding beperkt zijn (categorie 2), omdat het gaat om een geringe stikstofdepositie van 0,01 mol/ha/jaar die nog slechts een korte tijd zou optreden aangezien de voorbereidende werkzaamheden op 1 juli 2023 afgerond zouden zijn. Het college heeft op basis van de destijds beschikbare rapporten van Bureau Waardenburg zich op het standpunt mogen stellen dat deze geringe, tijdelijke depositie niet zou leiden tot significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied ‘Meijendel & Berkheide’. Anders dan eiseres betoogt, heeft het college er daarom voor kunnen kiezen de overtreding niet aan te merken als aanzienlijk en/of onomkeerbaar (categorie 4). Het college heeft verder het gedrag van het RVB kunnen aanmerken als goedwillend en proactief. De overtreding van de Wnb was niet bedoeld, maar kwam doordat de partiële bouwvrijstelling verviel. Verder heeft het RVB toegezegd dat geen nieuwe werkzaamheden zullen worden gestart en is ingezet op elektrificatie van gereedschap en werktuigen. Het college heeft daarom met toepassing van de LHSO kunnen uitkomen op een waarschuwing in plaats van handhavend optreden. Het college heeft daarbij ook rekening kunnen houden met de omstandigheid dat het direct stopzetten van de werkzaamheden zou zorgen voor vertraging en tot grote financiële schade bij het RVB zou leiden. De rechtbank komt tot het oordeel dat het college onder deze omstandigheden zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat handhavend optreden tegen de resterende bouwwerkzaamheden in de prebouwfase onevenredig was zodat hiervan moest worden afgezien.

Overig

De rechtbank ziet in hetgeen eiseres overigens heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Van rechtsondermijnend of onzorgvuldig optreden, zoals eiseres betoogt, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Dat volgens eiseres onaanvaardbaar veel tijd is verstreken tussen haar handhavingsverzoek en het besluit hierop van het college, is hiervoor niet voldoende. Eiseres had de mogelijkheid deze – in haar ogen – te trage besluitvorming aan te kaarten door het college in gebreke te stellen en vervolgens beroep in te stellen, van welke mogelijkheid zij ook gebruik heeft gemaakt (zaak SGR 23/5615).

Conclusie en gevolgen

Het beroep is ongegrond.